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浅析物权视野中的矿业权制度
国土资源、能源  / 矿产           体裁分类:其他            组配分类:矿产资源
南京市国土资源局
11-05-31
浅析物权视野中的矿业权制度

2011-02-21 | 作者: 孙丫雯 | 来源: 国土资源情报|

  一、矿业权的物权属性
  (一)矿业权的概念

  我国现行法律法规尚没有关于“矿业权”一词的明确定义。在《矿产资源法实施细则》中,对探矿权、采矿权作了明确规定。法学界在对矿业法律问题进行探讨时,主要是在这两个概念的法律规定的基础上进行学理讨论,但对其上位概念“矿业权”却始终没有给出让多数人给出让可的概念。

  学术界对矿业权的理解各异。谢在全先生认为,矿业权是一种以享受物质利益为其基本内容的民事权利。崔健远教授等认为。矿业权是探采人依法在已登记的特定矿区或工作区内勘探、开采一定的矿产资源,取得矿产品,排除他人干涉的权利。国土资源部编订的教材中则称,矿业权是国家依法授予的矿产资源经营权。有学者将矿业权定义为“非土地所有人或非矿产资源所有权人经政府许可登记在特定的区块或矿区勘探或开采矿产资源并获得地质资料或矿物及其他伴生矿的权利”。也有学者将矿业权定义为国有矿山企业、集体矿山企业以及个体采矿者等主体依照法定程序在已经登记的特定矿区或者工作区内勘探、开采一定的国有矿产资源,取得矿产品,并排除他人干涉的权利。

  上述学者从不同角度揭示了矿业权的概念。笔者认为,应对矿业权做更广的界定。首先,矿业权概念应体现行业特色,不仅包括探矿权和采矿权,还应包括流转,以最大限度地发挥权利价值,让其在市场中积极运作,物尽其值。其次,应体现可持续发展理念。开发利用自然资源应注重环境保护,所以矿业权中还应包含矿业环境权,赋予矿业权主体享有在已登记的特定矿区或者工作区内的生命健康权、工作安全权和工作环境舒适权,与此相对应,矿业权人也要承担保护矿区环境、节约利用矿产资源的义务。最后,应明确矿业权与矿产资源所有权的关系。矿业权是基于矿产资源所有权衍生而来的,矿产资源所有权系矿业权之母,矿业权又是保障矿产资源所有权的手段之一。

  综上所述,矿业权应定义为在矿业法律关系中存在的、矿业法律关系主体享有的各种权利,包括矿业勘查权、矿业开采权、矿业转让权及矿业环境权的总称。

  (二)矿业权的内容

  矿业权的主体是符合矿业权人资质的自然人、法人和其他社会组织;矿业权客体是矿产资源中以一定技术标准界定的“经济可采储量”或潜在资源以及其存在的特定矿区或区域。矿业勘查权,即探矿权,是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内,勘查矿产资源的权利。矿业开采权,即采矿权,是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内,开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。矿业转让权是指在矿业权二级市场上,由矿业权主体在法定条件下,以出售、作价出资、合作、重组改制等形式将其矿业权让渡于他人的权利。矿业环境权是指矿业权主体享有在已登记的特定矿区或者工作区内的生命健康权、工作安全权和工作环境舒适权。 

  (三)矿业权的法律属性

  我国理论界对矿业权法律属性有债权说、他物权说、准物权说、特许物权说等。西方传统民法将矿产资源作为土地资源的附属物通过物权制度对其关系进行调整。但因一些对国民经济至关重要的能源矿产占地大、易形成垄断及占用成本过低、国有资源丰厚利益得不到共享等原因,矿产资源所有权逐渐脱离土地所有权的效力范围凸现出独立的法律地位,并由此衍生出矿业权。

  矿业权应属于他物权中的用益物权。首先,矿业权是物权。矿产资源所有权为物权已得到普遍认同,矿业权由矿产资源所有权衍生而来,其客体是以一定技术标准界定的经济可采储量,是矿产资源中的一部分,通过勘查,基本可查清其性质、成分和用途。另外,经济可采储量是可界定价值的矿产资源。因此,矿业权同矿产资源所有权一样,具有独立性和特定性,应为物权。

  其次,矿业权为他物权。物权中分自物权和他物权,矿产资源所有权是自物权,矿业权是国家基于矿产资源所有权、为更好实现所有权而设定的,是建立在矿产资源所有权基础之上的权利,属他物权。

  再次,矿业权是用益物权。他物权分为用益物权和担保物权,用益物权是对物的使用价值进行支配,担保物权是对物的价值进行支配。矿业权主体对国家所有的矿产资源依法享有占有、使用和收益的权利,是以矿产资源的使用价值为基础的,因此应为用益物权。

  二、矿业权的取得与流转

  明确矿业权的用益物权属性,主要是为了明确其占有和利用关系,在生产、交换、分配、消费的社会生产总过程中发挥作用。

  (一)矿业权的取得

  《物权法》、《矿产资源法》均明确规定,矿业权有偿取得,我国主要通过招标、拍卖或其他方式授予矿业权。有偿取得的理论基础是矿产资源国家所有,矿业权可以给矿业权人带来经济效益,属于财产权。

  (二)矿业权的流转

  矿业权流转主要有出让和转让两种形式。矿业权出让是在矿业权一级市场上,由国家以矿产资源所有者身份,将矿业权有偿转让给有资格成为矿业权主体的法人或自然人。矿业权转让是指在矿业权二级市场上,由矿业权主体在法定条件下,以出售、作价出资、合作、重组改制等形式将其矿业权让渡于他人。

  我国现行的矿业权转让制度,包括转让主体、转让条件和程序以及违法转让的法律责任制度。在转让主体上,鼓励多主体参与矿业权的转让和矿业开发;在转让条件上,突出规范转让和防止倒卖牟利,对矿业权转让的法定情形、具体条件、转让程序及审批权限做出了明确限定。

  三、我国现行矿业权制度的缺陷 

  首先,与其他相关权利之间产权关系不明。由于矿产资源所有者事实上的“缺位”,矿业权与土地使用权、林权及其他相关权利相互交错,导致矿业权被各相关权力部门分割。矿业权的取得与土地、林业等相关管理部门关系密切,目前,我国大部分地区的矿产管理部门与土地管理部门己合并成为国土资源管理部门,如果要取得矿业权,要在同一部门先通过招标、拍卖或其他方式,然后再去申请办理土地使用权。虽然矿业权和土地使用权目前是由两套法律来规范,并且有不同的权利取得程序,可是,企业为取得矿业权和土地使用权需要分别两次去同一部门,延长了行政办事时限,也影响了行政效率,给企业带来诸多不便,这在一定程度上违背了政府提高行政效率、增强服务意识的宗旨。

  其次,目前我国的有些矿业权以较少代价取得,矿业权人占用矿区面积大,占用时间长;有的探矿权人投入资金较少,长期停留在普查阶段;有的采矿权人为赚取更多利润,采富弃贫;有的自己根本不开展工作,造成了矿产资源的积压和浪费。

  第三,矿业权转让制度中,对矿业权受让人资质要求宽松,不利于矿产资源的合理开采、综合利用及矿区生态环境的保护。在转让条件中,例如对探矿权转让时限的规定“一刀切”,对一些小型零星矿产和建筑用的砂石粘土矿产,会影响转让效率和探矿积极性。目前我国矿业权价值评估也存在一些问题,如评估方法不科学,评估法规不健全,对评估机构和评估人员没有统一的管理,没有统一的评估规范和标准来对评估进行必要的监管,致使矿业权评估结果随意性很大。

  最后,矿业权市场方面的法律法规体系不健全,导致矿业权在实践中流转的安全性得不到保障,矿业权主体的权利被侵犯、出现经济纠纷难以得到法律的有效救济。

  四、完善我国矿业权制度的建议

  (l)建立以矿业权主管部门为核心的权利配置体系,增加透明度,另一方面要规范政府行为,减少其他政府部门不必要的干涉,提高矿业权运行效率和资源配置效率。矿业权制度不仅是维护国家所有权和监管矿业秩序,其终极目的是通过矿业产权结构的重组降低或消除市场机制运行的社会成本,建立公平公正的权利交换基础。因此,政府的基本职能应该是制定产权保护规则,明晰产权,为社会提供安全保障和公平正义,降低社会成本,提高资源配置和利用效率。

  (2)调整矿产资源有偿使用制度。建议取消资源税和矿产资源补偿费,设立“权利金”。权利金应对所有矿产普遍征收,费率确定应由国家宏观决策部门根据不同时期国民经济运行对矿产资源的需求和矿产资源自身而定,并以此为基础,对开发前景好的矿产地通过招标、拍卖等方式尽可能地吸引采矿投资者参与竞争,以最大限度地保护国家所有权收益。此外,还应合理评估资源的级差收益,这部分收益在开采期内的折现值除留一部分作为弥补勘探开采者的风险收益外,其他部分应交给国家作为优质资源使用费。

  (3)矿业权转让制度中应严格限定受让方资质,特别是对采矿权受让方的从业年限、资产数额、在资源利用和经营管理方面有无违法记录、是否曾经造成过重大矿山安全事故等方面作出限制。另外,应针对不同矿产,分类细化矿产权转让条件,对小型零星矿产及普通建筑材料矿产,可取消探矿权的转让时间限制,只要达到“完成最低投入”的要求,就应允许其依法转让。针对矿业权价值评估的问题,应以《矿业权评估指南》为基础,尽快出台《矿业权价值评估》办法,参考矿业评估的业内做法,对其加以修改和整理,提高这些规则的法律地位,同时,要加强对矿业权价值评估中介机构的管理和监督,禁止中介组织违规操作,弄虚作假,作出不实的评估,对于违法评估的法律责任后果,也要作出明确规定,违法评估的结果应视为无效。

  最后,考虑到矿业权市场的特殊性,不能要求它像一般商品市场那样发达,但必须规范操作,满足矿业权的顺畅流动,现阶段重点应放在矿业权市场中介代理机构的建设和进一步规范矿业权市场的运行上,要加快矿业权市场体系建设,完善相应的法律法规,形成矿业权市场基本的交易准则,实现国内市场与国际市场的接轨。

  主要参考文献 
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