中土学城发 [2015] 第 10号:(附件:中国土地学会城市土地分会2015年度优秀学术成果)

 
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中国土地学会城市土地分会

2015年度优秀学术成果

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

城市土地分会秘书处

201511

 

 

 

 

 

 

 

1.沈阳市城市开发边界划定的探索与实践(沈阳市规划和国土资源局)

2.基于土地资源承载力的京津冀耕地资源利用与保护策略(北京:彭文英)

3.积极开展征地制度改革,切实维护被征地农民合法权益——西安市征地制度改革试点的探索和效果(西安:朱元波)

4.农村集体经营性建设用地流转模式思考及建议(重庆:杨庆媛)

5.农村宅基地与农房统一登记的对策探讨(南京市国土资源局地籍处等)

6.关于推进资源节约集约利用的实践与思索——宁波市鄞州区为例(宁波:褚爱国,曹仁国)

7.对不动产统一登记暂行条例出台的若干思考(福州:陈文忠)

8.广州市产业转型升级中腾空厂房和土地利用研究(广州市国土资源和规划委员会土地利用管理处)

 

 

 

 

沈阳市城市开发边界划定的探索与实践

沈阳市规划和国土资源局

 

 

2013年中央城镇化工作会议提出“科学设置开发强度,划定每个城市特别是特大城市的开发边界”。自此,划定“城市开发边界”的命题成为土地管理者和规划工作者讨论的热点问题。本文结合沈阳市工作实践,就科学划定城市开发边界做些探讨。

一、划定工作背景及意义

十八届三中全会《决定》提出“加快生态文明建设,建立空间规划体系,划定生产、生活、生态空间开发管制界限,落实用途管制”。201312月,中央城镇化工作会议上,总书记提出“要根据区域自然条件,科学设置开发强度,尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定,把城市放在大自然中,把绿水青山保留给城市居民”。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》要求“严格划定永久基本农田,合理控制城镇开发边界,优化城市内部空间结构,促进城市紧凑发展,提高国土空间利用效率”;20147月,国土部、住建部联合召开“划定城市开发边界试点城市启动会”,指出当前城市规划应从增量规划转为存量规划,从原来的做“加法”改为做“减法”。

国家政策与动向表明,“划定城市开发边界”是我国新型城镇化道路的重要内涵,已成为当前加强和改进土地利用总体规划和城市规划工作,防止城市无序蔓延,优化城市空间布局及提高建设用地利用效率的有效途径。新形势下,为何要开展城市开发边界划定工作,主要原因有四方面:

一是防止城市无序扩张,提高建设用地利用效率的迫切需要。新时期以来,“城市”本身作为资源聚集体而被纳入区域资本体系中,资本的膨胀决定了城市发展必然无限扩张的宿命。由于城市开发边界设定模糊,加之工业园区的跨越式发展思路,城市贴边发展严重,新增建设用地呈现井喷式增长,而城市和园区内部则普遍存在低密度开发现象。由此新型城镇化的决策探索逐步上升为国家决策导向,注重“城乡”关系和空间布局优化,谋划城市转型发展,“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”成为发展目标,划定城市开发边界成为一种必然。

二是强化耕地和基本农田保护,落实最严格耕地保护制度的根本要求。我国的基本国情是人多地少,要像保护大熊猫一样的保护耕地。城市所在区域以平原地区为主,因此城市扩张占用的大量土地一半以上是耕地。在城镇发展的过程中,耕地资源被钢筋水泥一圈一圈地吃掉,要保障国家粮食安全,保护耕地,首先得控制建设用地,尤其是要控制城镇建设用地的规模扩张。

三是实现多规融合,强化政府空间管控能力的重要举措。近年来,随着城市化的进程加速,“规划打架”衍生出的效率低下或“规划浪费”成为城市的某种流行病。土地规划管理也存在规划约束力、权威性不强,与其他规划衔接不紧等问题。通过开发边界划定,探索建立可供各个规划共同遵循的战略目标、管控方向和标准规范,实现多规融合,有望强化政府空间管控能力,实现国土空间集约、高效、可持续利用。

四是优化国土空间格局,推进生态文明建设的客观要求。国土是生态文明建设的空间载体。通过城市开发边界划定,合理布局和整治生产空间、生活空间、生态空间,国土空间开发格局得到进一步优化;通过划定城市开发边界,科学确定城镇开发强度,从严供给城市建设用地,推动城镇化发展由外延扩张式向内涵提升式转变;通过划定城市开发边界,尽可能地把山水自然、自然生态这些自然本底守住,把城市放在大自然当中,改善城市生态环境,推进生态文明建设。

二、沈阳的实践探索

20147月,住房城乡建设部和国土资源部(以下简称两部)共同研究制订了《城市开发边界划定试点工作方案》,首批选择了北京等14个城市开展划定城市开发边界试点工作,沈阳作为试点城市之一探索开展了开发边界划定工作。

(一)工作开展的思路

落实国家相关要求,以“严控增量、盘活存量、提升质量”为基本原则,按照“保护性优先、城规定结构、土规定规模、协调定用地”的思路开展了沈阳市城市开发边界划定工作。具体为:一是优先做好用地适宜性评价,城市开发建设要严格避让永久基本农田区、生态保护红线区,蓄滞洪区、地质灾害易发区等限制性开发区域;二是以资源环境承载能力为基础,着眼于城市科学长远发展的规模容量预测,合理确定城市未来空间发展形态和布局结构,采取组团式布局,因地制宜划定城市建设区的发展边界;三是结合土地利用总体规划确定的建设用地规模等各项控制指标,以现行土地利用总体规划中的允许建设区和有条件建设区为基础,与城市总体规划等相关规划进行协调,考虑城市功能发展,进行“两规”差异图斑处理,对城市建设用地进行空间布局优化调整,形成规划建设期内“两规”一致的建设用地空间布局。

(二)具体技术流程和方法

1.加强前期专题研究,增强工作科学性和可实施性

一是明确工作范围,确定规划期限。结合沈阳实际情况,确定本次城市开发边界划定工作范围为沈阳市城市规划区范围(包括和平区、沈河区、皇姑区、大东区、铁西区、浑南区、沈北新区、于洪区、苏家屯区),总面积3471平方公里。规划重点对城市集中建设区进行城市开发边界划定,具体划定范围为城市总体规划中心城区及沈抚新城。规划期限上,将边界划定设置为2020年。

二是开展专题研究,强化基础分析。为保证城市开发边界划定对指导城市发展建设的科学引导和有效控制,规划重点开展了《规划区土地利用现状分析》、《资源环境承载力研究》、《规划区用地适宜性评价》、《城市空间发展形态研究》等四个专题研究。《规划区土地利用现状分析》主要明确规划剩余空间,统筹安排规划区内各区(开发区)规划建设用地规模和布局典型基础;《资源环境承载力研究》主要确定城市未来发展的适宜规模及解决问题的保障措施;《规划区用地适宜性评价》主要明确城市发展建设的限制区域和适宜空间;《城市空间发展形态研究》对规划期内的城市空间拓展合理方位进行选择,为开发边界划定工作提供有力的技术支撑。

2.夯实基础数据,开展现状调查分析工作

以土地利用现状变更调查成果为基础,结合城镇地籍调查数据和影像图资料,针对特殊用地、绿化、对外交通等用地进行比对,将土地利用现状、城镇地籍、其它各类现状调查和审批信息进行系统性整合和认定,统一“两规”现状数据口径,摸清城市规划区现状建设用地规模与空间布局情况,形成规范统一的基础数据库。

3.协调“两规”,开展“两规”差异对比分析

对土地利用总体规划和城市总体规划差异情况进行深入的比较分析,提出“两规”融合的解决措施。一是统一空间基础数据。对特殊用地、对外交通用地、公园绿地等图斑进行逐一核对确认,明确不计入“两规”城市规模的用地布局。二是详细分析“两规”用地边界不一致的地块。按照促进城市紧凑布局、集聚发展的原则,调整具体地块范围和用地界线。

4. 衔接永久基本农田红线和生态保护红线

结合城市周边永久基本农田划定核实举证工作,将基本农田举证工作与开发边界保持同步划定和有效衔接。城市开发边界划定充分保障城市周边永久基本农田划定要求的落实,发挥永久基本农田对城市空间增长的有效引导和控制,城市开发边界不得影响基本农田的保护。另外,城市开发边界与环保局的生态保护红线进行了有效衔接,确保相互协调。

5.确定缓冲区,预留弹性发展空间

城市开发边界一经设定应具有强制性效力,这体现规划的刚性,在保持刚性基础上为了加强对经济社会发展的适应性,城市开发边界的设定应充分识别不同的管理目的和类型,需要严控的部分应适用严格刚性的办,存在模糊边界或不可预期的部分,应设定弹性的解决方案。鉴于此,沈阳在城市建设用地边界与城市开发边界之间,设定了缓冲区,预留一定的弹性发展空间,以满足城市发展建设过程中重大项目调整的不确定性。

6.优化布局,划定城市开发边界

在综合以上分析的基础上,划定城市开发边界。城市开发边界划定与城市空间布局结构相适应,按照分散组团式布局模式,形成多个空间组团,组团开发边界间依托浑河沿线、生态廊道、城市楔形生态绿地、基本农田等形成隔离。

三、几点思考

(一)需进一步统一和明确边界划定的内涵和技术要求

城市开发边界的划定应结合城市级别和规模的不同,明确相应的技术要求,包括需划定的区域范围要求,城镇村级别要求,用地标准要求等;明确城市开发边界是城市建设用地与非城市建设用地的界限,还是城镇建设用地与非城镇建设用地的界限,或为城乡建设用地与非城乡建设用地边界,亦或建设用地与非建设用地的界限;明确城市开发边界与土地利用总体规划的“三界四区”和城市总体规划中的“三区四线”的关系以及管制规则如何有效衔接;明确对于城市开发边界以外重点建制镇和村的建设与城市开发边界距离的要求等有关内容。

(二)需进一步明确开发边界的实施管理要求

城市开发边界以外的生态控制区是以生态涵养功能为主的区域,是否可以安排具备对外交通或联系性交通作用的线性城市基础设施建设和对选址有要求的单独选址用地,在满足一定条件下是否允许进行零星建设行为,应明确建设行为准入的标准和尺度。

(三)需进一步明确城市开发边界的管理权限

城市开发边界在划定之后,应进一步明确开发边界内外的管理权限、政策和措施,明确国家、省和城市政府三级事权的划分,明确国土资源和城乡规划部门的职责分工,避免多头监督、交叉管理。

(四)需进一步明确城市开发边界的审批和后续管理要求

城市开发边界划定后,是否能够修改、如何修改需要进一步研究确定。同时,还需明确优化调整城市开发边界的程序问题,是由地方政府审批管理,还是需要上报上级政府审批管理。

 

 

 

 

 

基于土地承载力的京津冀耕地资源利用与保护策略

首都经济贸易大学  城市经济与公共管理学院 彭文英

 

土地承载力是“在一定生活条件下土地资源的生产能力及在一定生活水平下承载的人口数量”,包含生产条件、土地生产力、人的生活水平和被承载人口的限度。在新型城镇化推进过程中,作为我国区域经济三大增长极之一的京津冀地区,生态环境脆弱、山区面积广,土地承载力非常有限。当前有效疏导京津核心城区人口压力、提高周边地区人口吸纳能力已备受关注,而严峻的环境污染形势,又使得扩大京津冀环境容量的生态空间势在必行,生态用地需求将增大,京津冀协同发展已上升到国家战略层面。耕地资源直接关系到粮食安全、蔬菜供应,发挥着重要的生态效益和社会效益。本文从京津冀土地资源承载力角度,分析京津冀土地资源承载力问题,探讨京津冀耕地资源利用与保护策略。

本文以京津冀首都圈为研究对象区域,包含北京、天津两个直辖市,保定、秦皇岛、廊坊、沧州、承德、张家口和唐山七座河北省环京津城市。该区域土地总面积为166809.4km2,利用2012年统计年鉴数据,通过单项指标估测法,分析京津冀首都圈土地资源承载力及其限制性,探讨土地资源开发利用差异化战略及耕地资源协同保护策略。

一、京津冀首都圈人口及土地利用空间分布现状

首都圈现状人口密度为445.04万人/km2。北京市常住人口2018.6万人,人口密度达1230.06/km2;农用地占66.8%,建设用地占20.6%,未利用土地占12.6%;人均耕地仅为113.33m2,远低于全国平均水平(920m2)。天津市常住人口1293.82万人,人口密度为1085.7/km2;农用地占60.03%,建设用地占32.58%,未利用土地占7.39%;人均耕地553.33m2,森林覆盖率仅为11.93%。河北省环京津七个城市常住人口4111.27万人,人口密度为296.88/km2;农用地占71.4%,建设用地占14.5%,未利用土地占14.1%;人均耕地为886.67m2/人,林地覆盖率为26.73%

首都圈土地人口承载力具有以下特征:(1)京津及7个环京津城市人口密度梯级差异巨大,最高可高达24000/km2人以上,最低的可在100人以下。(2)京津核心城区土地承载高,北京的东城区、西城区,人口密度高达21749.52/km224457.59/km2;天津市内六区人口密度高24528.5/km2。(3)河北省环京津城市人口密度相对很低,廊坊市最高为672.2/km2。(4)人口密度北部、西部低于南部、东部,山区低于平原地区。承德和张家口、延庆和怀柔是人口密度低值区域。

二、京津冀首都圈土地资源人口承载力估测

首都圈土地资源有限与社会需求增长的矛盾不断显现,特别是生态用地、耕地与建设用地空间之间的协调任务越来越艰巨。土地资源是城镇化发展、人口增长的最重要基础,通过土地资源要素来分析土地承载力,对于区域城镇化战略、土地资源开发利用与保护具有重要意义。

(一)基于建设用地的人口承载力估测

1为首都圈土地资源人口承载及人均用地情况,与国内外其它大城市地区相比较,首都圈人均用地面积过大。在不考虑水资源等其它因素约束前提下,排除区域内不利于开发建设和人类聚居的山地,针对首都圈土地资源人口承载现状及生态环境脆弱等特点,参考国内外其它大城市,根据《城市用地分类与规划建设用地标准(GB50137-2011)》规定,在人均建设用地现状水平下,以首都的规划人均城市建设用地指标105.1~115.0m2/人为准,拟定首都圈人均建设用地指标110~105m2/人。

 

 

 

1首都圈土地资源人口承载现状

区域

面积(km2

人口(万人)

人均用地(m2/人)

人均建设用地(m2/人)

北京市

16410.54

2018.6

812.97

167.30

天津市

11916.88

1293.82

921.06

299.00

保定市

20584

1120.81

1836.53

124.32

廊坊市

6429

436.39

1487.66

73.10

张家口市

36873

434.86

8479.28

96.91

承德市

39548

347.63

11376.46

97.48

唐山市

13472

758.24

1776.75

74.86

秦皇岛市

7523

299.01

2515.97

112.43

沧州市

14053

714.33

1967.30

78.36

全区

166809.4

7423.69

2246.99

124.86

注:河北省各市人均建设用地为市辖区范围。

 

利用人均建设用地指标,根据《北京市土地利用总体规划(2006-2020)》,2020年市域建设用地总量控制在3817km2以内,北京市人口可达3470~3635.24万人,人口密度达2114.49~2215.19/km2。根据《天津市土地利用总体规划(2006-2020)》的调控指标,建设用地总体规模达到4034km2,天津市人口总数可达3667.3~3841.9万人,人口密度可达3077.4~3223.9/km2。根据《河北省土地利用总体规划(2006-2020)》,秦皇岛、唐山、沧州三市建设用地控制在5925km2;石家庄、保定、廊坊三市建设用地控制在6055km2,依据石家庄市上一轮土地利用总体规划,建设用地调整为1926.15km2,保定、廊坊两市建设用地控制面积为4128.85km2;张家口、承德两市建设用地控制在2380km2。河北省环京津7城市建设用地控制总量为12433.85km2,人口承载可达9356.23~9801.76万人,人口密度达675.63~707.8/km2。综上所得,首都圈土地资源人口承载共计可达18440.76~19318.94万人,人口密度达1105.45~1158.15/km2;土地资源人口承载潜力较大,达11017.1~11895.3万人。如图1所示,潜力最大的是冀东地区的秦皇岛、唐山、沧州,其次是天津市,再次是冀中地区的保定、廊坊市,冀北地区土地资源承载潜力最小。

 

 

 

 

 

1首都圈土地资源人口承载潜力

2首都圈水资源承载力(亿立方米;万人)

 

水资源总量

调水

再生水

海水淡化

供水总量

水资源承载人口

现状人口

人口潜力

北京市

26.8

10

11.04

-

47.84

2184.5

2018.6

165.9

天津市

15.38

8.4

7.66

1.75

33.19

1515.5

1293.82

221.68

保定市

31.18

-

6.24

-

37.42

1708.49

1120.81

587.68

廊坊市

8.04

-

1.61

-

9.65

440.6

436.39

4.21

张家口市

17.99

-

3.60

-

21.59

985.75

434.86

550.89

承德市

34.91

-

6.98

-

41.89

1912.88

347.63

1565.25

唐山市

31.86

-

6.37

-

38.23

1745.75

758.24

987.51

秦皇岛市

16.4

-

3.28

-

19.68

898.63

299.01

599.62

沧州市

12.64

-

2.53

-

15.17

692.6

714.33

-21.73

共计

195.2

18.4

49.30

1.75

264.66

12084.71

7423.69

4661.02

 

(二)基于水资源的人口承载力估测

在水资源人口承载力概算中,首先计算水资源总量,即计算包括区域水资源量、调水量、再生水量及海水淡化量等在内的水资源总量。其次,根据《城市给水工程规划规范》和城市用水量现状,拟定人均用水量指标。再次,计算区域水资源人口支撑力。

参照《城市给水工程规划规范》中二区特大城市人口综合用水量指标每天0.6~1.0万立方米/万人,京津冀地区水资源紧缺,北京市“十二五”水资源利用与保护规划原则为生活用水适当增加、工业用新水零增长、农业用新水负增长、环境用水有所增长,将现状人均综合用水量提升到规范指标下限,即人均综合用水量指标每天0.6万立方米/万人。考虑科技进步及水资源利用保护,京津两市再生水利用率提高到30%,河北省环京津城市提高到20%。依据地方水资源利用规划,考虑水资源总量、再生水、调水及海水淡化等,可供水量及水资源人口承载力如表2所示。可见,首都圈水资源人口承载力整体上还有一定空间,人口可达12083.56万人,人口承载潜力为4661万人。但在一定的水资源高效利用及调水下,北京市、天津市人口基本达到饱和,河北省环京津城市水资源人口承载潜力相对较大。

(三)建设用地生态适宜量的人口发展限制性

建设用地生态适宜量是指区域一定生态环境目标下,单位面积土地范围内适宜环境的、可以用做建设用地的规模及其比例[14],反映了在土地资源生态维护和环境保护目标下,城市发展作用于土地所能进行的最大扰动程度。在特定区域范围内,考虑生态系统平衡所必须的生态用地,由于自然条件因素不能作为建设用地的土地,耕地保有量等因素,扣除所必须用地外最大限度能够进行城市建设的土地面积。计算式如下:

A=T-G-F-U

其中:A:特定区域内建设用地生态适宜量;T—土地总面积;G—所必须的生态绿地面积;F—耕地保有量;U—不宜开发建设用地。

生态绿地面积采用碳氧平衡方法来确定[15,16]。根据观测研究,1公顷森林产生的氧可供1000人呼吸之用,城市人呼吸耗氧一般占总耗氧20%左右,其余为石油制品等燃烧耗氧。以人口预测规模即可估算出总人口所必须的生态绿地面积,并根据比例估算出非呼吸耗氧所需要的生态绿地面积,从而估算出必须的生态用地总面积。耕地保有量根据土地利用规划,不宜开发建设用地根据特定区域内地势地貌特征,一般用难以开发建设的山地面积来计算。

不宜利用土地面积,北京市采用的数据为不适于开发建设的地面坡度大于7度的土地面积[17];天津市为山地丘陵面积。河北省环京津城市,秦皇岛市根据后备土地资源开发条件研究中受到严格限制或不宜利用的土地[18];唐山市为山地、丘陵面积;沧州市为难利用的未利用土地面积;保定市是根据土地资源调查及适宜性评价指出的难以利用的未利用土地;廊坊市以未利用土地计算;张家口市按照地貌划分,以高原、山区面积计算;承德市以冀北山地面积计算。

 

3首都圈建设用地生态适宜量(km2;万人)

 

北京市

天津市

冀东地区

冀中地区

冀北地区

土地面积

16410.54

11916.88

35048

27013

76421

建设用地控制

3817

4034

5925

4128.85

2380

土地人口承载

3470-3635

3667-3842

5386-5643

3754-3932

2164-2267

耕地保有量

2147

4373

15176

11531

11899

不宜利用土地

8654

727

6600

4833

61755

生态用地

1735-1818

1834-1921

2693-2821

1877-1966

1082-1133

建设用地生态适宜量

3875-3792

4983-4896

10579-10451

8772-8683

1685-1634

 

通过计算法则,可得出首都圈建设用地生态适宜量,如表3所示。北京市建设用地规划控制已达到生态适宜量;在规划控制下,天津市建设用地还有较小的空间,即949-862km2的潜力。与河北省土地利用总体规划控制相比,冀东地区的秦皇岛、唐山、沧州三市,冀中地区的保定、廊坊两市,建设用地控制还未达到生态适宜量,通过合理规划和生态保育,建设用地潜力还比较大。冀北地区的张家口、承德两市,地处京津首都圈生态屏障区,适宜开发的土地面积非常有限,其建设用地规划控制量超出生态适宜量,很难再通过扩大土地利用面积来增加人口数量。从整体来看,首都圈建设用地生态适宜量为29456-29894km2,与规划控制相比还有9171-9609km2的开发潜力,具备了一定的人口增长的土地资源基础。

(四)综合承载力评价

土地综合承载力包含了自然资源、社会经济、生态环境等多个承载主体、多项目标。尽管通过以上单项要素指标的人口承载力估测,首都圈土地资源人口承载力还有一定空间,但是,水资源人口承载力很有限,建设用地生态适宜量对土地资源人口承载力具有很大限制性,具有明显的区域差异。北京、张家口、承德三市已经达到土地开发的生态适宜量,从调水、再生水利用、海水淡化等层面预测未来水资源人口承载力,北京、天津两市人口基本达到饱和。

地处我国北方脆弱生态系统边缘的首都圈,水资源是其人口承载和社会经济发展的最大限制性因子,土地开发还严重受生态适宜性约束。所以,首都圈土地资源综合承载力最大容量可以水资源人口承载力为大限,即在提高到一定程度水平的再生水利用、水资源调水配置、海水淡化等前提下,首都圈土地资源人口可达12083.56万人,人口承载潜力为4661万人。

三、京津冀耕地资源利用与保护策略

京津冀首都圈土地资源承载力还有一定潜力空间,但人口现状和人口发展潜力的区域差异明显,土地生态系统脆弱,建设用地生态适宜量及水资源严重限制土地资源开发与利用。因此,首都圈耕地资源利用与保护的空间差异化战略尤显重要。

(一)实施差异化的土地资源开发利用,因地制宜保护耕地

首都圈自然生态及资源环境的区域差异十分明显,城市与乡村、山地与平原、内陆与沿海的空间格局特征显著。北京、天津两市经济发达、城市化水平高,而河北省环京津城市发展却严重滞后。因此,应实施差异化的土地资源开发利用战略,提高耕地资源利用与保护效力。

1.首都圈北部生态屏障建设区,合理利用耕地资源

首都圈北部包括张家口、承德、延庆、怀柔、密云、平谷、门头沟、蓟县。该区域山区面积广,生态资源丰富,建设用地生态适宜量对城镇化发展具有很大限制,而现状城市化水平相对很低。其土地资源利用应以生态用地为主,充分利用荒山荒坡来增加生态用地面积;对于关闭停转的工矿废弃地,以及其他废弃地,加大土地整理力度,盘活存量建设用地,尤其是要重视农村集体建设用地的整治与盘活。

同时,严格保护优质耕地和基本农田,加强农用地整理和农村居民点的合理布局,大力发展特色农业和生态经济产业。并在生产、生活、生态“三生”空间规划基础上,通过配套基础设施建设和土地整理手段,按照生态城镇理念,合理规划布局城镇体系,将散居在生存条件差、生态保护要求大的农户,迁移集中居住在生态小镇、农村社区,构建耕地资源合理利用、生态屏障功能充分发挥、农村人文景观有序保护的新型现代化山区农村景观。

2.首都圈中部都市功能优化区,凸显耕地资源的生态与社会价值

首都圈中部包括北京首都核心区及其功能拓展区、发展新区,天津市核心区及功能拓展区、西部京津协同发展区,河北省廊坊市北部区域。该区域生态环境基础条件薄弱,建设用地拓展空间非常有限,水资源约束形势严峻,首都功能核心地位明显,是首都圈中部都市功能优化区。该区域土地资源利用应以都市城市群用地为主,大力提高建设用地集约化程度,重视土地的生态服务功能和景观美化功能,充分发挥耕地资源的生态及其空间价值。

耕地资源的生态价值体现在涵养水源、水土保持、土壤净化、生物多样性保护、改善小气候和大气候等,受其生态品质的影响,即耕地的自然要素与生物群落共同组成的耕地生态系统质量及其对人类的服务功能大小。耕地资源的社会价值体现在粮食安全、绿色空间及景观文化等方面,受耕地资源质量、数量在地理空间上的分布与组合的影响。都市功能优化区的耕地资源,应在核心城区人口疏解策略下,通过产业承接配置、城市功能疏解及基础设施建设,有序保护耕地资源数量、规划塑造耕地景观,促进城乡一体化发展。

3.首都圈东部人口产业沿海集聚区,耕地资源利用与保护并重

首都圈东部包括天津滨海新区,即塘沽区、汉沽区、大港区行政辖区以及东丽区、津南区区域,冀东地区的秦皇岛、唐山及沧州东部区域。该区域依托京津冀、面向环渤海,是我国北方对外开放的门户,是首都圈东部人口产业沿海集聚区。该区域土地资源丰富,建设用地开发潜力大,是新增建设用地的主要承载区。该区域土地利用应在保障重点产业用地和各功能区绿化隔离带建设基础上,尽可能改善土地生态质量,注重耕地资源利用与保护。尤其是新增建设用地,应尽可能利用荒地、废弃地,少占用耕地,不破坏和影响耕地,保障耕地资源的数量和质量。

4.首都圈南部绿色空间优化区,改善耕地生态系统

首都圈南部包括河北省的保定、廊坊大部分及沧州西部地区、天津静海县。该区域是首都圈、河北省重点城镇发展区,是重要的粮食生产基地,是首都圈南部绿色空间优化区。区内土地资源生态系统退化严重,环境质量较差,应合理规划城镇体系、产业园、农业发展用地,加快绿色空间及基础设施建设,不断改善土地生态环境,在保障重点项目用地和居住区用地基础上,尽量不占用耕地。对耕地生态系统进行评价,分轻重缓急,加快改善耕地生态系统,拓展绿色生态空间,促进新型城镇化与耕地资源保护的协调发展,保障区域粮食安全。

(二)加大区域协同力度,实施差异化的保护政策

首都圈当前要着眼全局,根据土地资源承载力及城镇化空间差异,加大区域统筹与协同力度,制定差异化保护政策,合理保护耕地资源,保障土地资源的经济、社会、生态效益综合实现。

1.破除行政壁垒,建立首都圈耕地资源保护协调机制

耕地资源首先表现为自然资源特性,资源位置具有固定性。其质量及其在地理空间上的分布与组合主要受地貌、水文、植被、气候等自然要素及其组合的影响。因此,耕地资源的利用与保护首先应遵循自然法则,而不应受人为的行政区划分割限制。且随着首都圈社会经济的发展,区域整合发展的要求将日益强烈,过去按照行政区划的资源管理模式将越来越不适应区域发展需求,破除行政区划束缚,建立大区域发展的协调机制机构日显重要。当前,可建立跨区域统筹协调发展机制,在京津冀首都圈内实现资源要素的统筹规划、协调配置及自由流动,创建资源互补、发展共享的区域共赢态势,建立京津冀耕地资源保护协调机制。

2.强化京津冀发展规划性,合理规划耕地资源保护区

在京津冀大区域协调发展机制下,加强土地普查的制度化、常态化及长期化,出台京津冀国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划。并在统一评价土地资源基础上,对区内耕地资源进行分等定级,合理规划耕地资源保护区,尤其是科学规划基本农田。首先要保证区内耕地资源保有数量,科学划定界限,做好土地登记。其次要合理布局,既要考虑城镇体系空间结构,又要考虑粮食安全,还要兼顾区域生态安全和耕地的社会效益。再次要对全区域耕地质量进行划片分区,明确不同区域耕地质量的限制性因素,规划部署提升耕地质量的方针措施。尤其是加快中低产田改造,进一步增强全区域耕地生产力和综合能力。此外,根据不同发展功能区,设置人口密度限制、产业发展清单,规划不同的耕地功能,据此而进行不同的耕地整治和利用规划,促进京津冀新型城镇化发展。

3.加强建设用地统筹力度,确保耕地总量不减

从整个京津冀首都圈来看,土地资源承载力的提升还有一定发展空间,但是,京津人口已基本达到饱和,环京津的冀东、冀中地区还有一定承载空间,冀北地区应紧缩开发空间拓展生态空间。因此,在新型城镇化进程中,应加强京津冀土地利用规划“定指标”的理念,加强建设用地统筹力度,有效控制开发强度,科学合理确定建设用地规模,严格建设用地增量管控。一是加强城乡建设用地统筹力度。城市规划与村镇规划无缝衔接,科学编制农村土地综合整治规划,建立城乡存量建设用地台账,为城乡建设用地统一利用、统一管理奠定基础。二是加强区域间建设用地统筹力度。建立京津冀地区建设用地台账,制定京津冀大区域的城镇体系规划、产业发展规划、生态用地规划、耕地及基本农田保护规划等,建立建设用地节约集约标准、节约集约用地管理考评机制。并加大低效、闲置建设用地的挖潜盘活力度,实施建设用地退出机制,从而确保京津冀耕地总量不减。

4.构建耕地保护补偿体系,实行差异化保护政策

京津冀首都圈自然环境、人口密度、产业发展及其城乡差异十分明显,在耕地资源利用与保护中,应加快构建耕地保护补偿体系。主要包含:京津冀各行政区内市、县、乡之间的耕地保护补偿,区内城市与乡村之间的耕地保护补偿,京津冀之间的耕地保护补偿。在耕地补偿中,除了核算耕地物质性生产所产生的经济效益外,还要将耕地所发挥的涵养水源、改善气候、保护生物多样性、土壤净化等生态效益,以及开敞空间、景观文化等社会效益统一纳入核算体系。同时,应科学考量区际、区内、城乡之间的生态关系,界定耕地经济效益、社会效益、生态效益的区域供需关系,从而拟定耕地补偿规则与标准,建立常态化的耕地保护补偿制度。同时,针对不同发展功能区和耕地功能保护区,在宏观层面上制定相应的支持和限制政策,通过制定激励政策机制、财政转移支付、农民保护耕地经济补偿等渠道,实行差异化保护政策,从而切实保护耕地。

 

 

 

 

 

积极开展征地制度改革,切实维护被征地农民合法权益

——西安市征地制度改革试点的探索和效果

西安市国土资源局 朱元波

 

西安市作为新一轮征地制度改革试点城市之一,自20116月国土部批准《西安市征地制度改革试点方案》以来,西安市在相关区县围绕征地拆迁补偿安置机制和被征地农民社会保障两个方面开展试点,建立了一系列征地补偿安置制度,多举措落实被征地农民社会保障,探索了征地制度改革的方法路子,为加快西安城市发展提供了重要保障。

一、征地制度改革主要做法及取得的成效

(一)在补偿标准上由一成不变实现定期提升

2010年,陕西省政府制定下发了《全省征地统一年产值及区片综合地价平均标准》,规定航天基地区片征地年产值平均标准为4.95万元/亩。西安市在此基础上,本着同地同价的原则,确定将征地补偿标准由原来的4.95万元/亩提升为6.8-8万元/亩。对靠近城区的村组,将补偿标准提高到8万元/亩,其余纳入新征地范围的村均以6.8万元/亩的标准进行补偿,并随着经济社会的发展,每23年提高一次征地补偿标准,最大限度保障群众合法权益。

(二)在征地补偿上由货币补偿为主实现多方式补偿

目前西安市征地安置主要采取房屋安置、货币安置、房屋加货币安置三种方式。在征地安置过程中,由村民自愿选择,其中选择房屋安置约占40%,选择货币安置约占10%,选择房屋加货币安置方式约占50%。集体土地被征收后,为保障被征地农民长远生计,解决生产、生活出路问题,试点中还探索了9个村留用地安置和留资产安置,取得了一定成效。

(三)在资金兑付上由逐级拨付实现直接兑付

以往土地征收后,土地补偿费通常按80%给村民、20%给村集体,由上级层层拨付,容易出现兑付程序复杂、兑付比例偏低、拨付不及时、借用和滞留土地征用费等问题。试点中我们积极探索直补途径,对土地征收后的地面附着物和青苗补偿款,按照评估机构的清点评估结果,将其直接划转到被征地农民个人银行账户,直接兑付到户,杜绝了补偿款中途被截留、挪用及贪污的问题,切实维护被征地农民的合法权益。

(四)在安置方式上由先拆迁后安置实现先安置后拆迁

在征地拆迁安置上,以往通常采取先拆后安置,弊端是在2年的过渡期内,给被征地农民生活带来诸多不便。为切实维护被征地农民的合法权益,我们在征地安置上,采取由原来的先拆迁后安置改为先安置后拆迁的做法,即根据试点区域产业的发展,合理预测一定时期内被征地农民住房拆迁安置规模,统筹规划,先期建设安置房,使被征地农民居者有其屋,力求实现先安置后拆迁。

(五)在征地程序上力求规范、简化

在土地征收中,按照国务院或省政府批准的《征地方案》和《安置补偿方案》,把《土地征收公告》和《征地补偿安置方案公告》同步进行。土地报批时,由属地政府对社保事项作出书面承诺,替代报件中的社保审核方案,失地农民的社会保险具体费用在供地方案审批前落实到位,一次性划转到社保部门社保专户,否则不予批准供地。试点以来,共审批土地91批次2.01万亩,涉及被征地农民4.02万人,平均每个批次节约审批时间6个月以上,加快了征地工作进程,提高了工作效率。

(六)在权益保障上充实完善被征地农民社保体系

一是积极完善社会保障制度。创新被征地农民养老保险制度和运行机制,下发文件对被征地农民养老保险资金的筹集方式和标准进行细化。二是严格执行社保标准。西安市政府规定,征收集体土地后人均耕地面积不足0.3亩的,在原征地补偿安置标准基础上每亩增加3.5万元;人均耕地面积在0.3亩以上但不足0.5亩的,在原标准基础上每亩增加3万元;人均耕地面积在0.5亩以上的,在原标准基础上每亩增加2.5万元,作为新征地农民养老保险资金。三是完善就业服务体系。由财政支付被征地农民就业培训费和职介费,组织农民参加水电工、家政服务、计算机知识和手工编织等培训。截至目前,试点区域共为被征地农民支付培训费200余万元,促进了被征地农民多渠道就业。

二、存在的主要问题

(一)集体土地产权主体不够明晰

《土地管理法》第十条分别对农民集体土地所有进行了分类,指出村农民集体、村集体经济组织或村委会、村内两个以上农村集体经济组织的农民集体、乡(镇)农民集体4类主体可依法获得所有权。从中也看出,农村集体土地所有权属于农民集体而不是农民个人。而在实际操作中,经营管理集体土地的往往是村集体经济组织或村委会等,农民集体比较虚化,大部分农民对集体土地所有权表现出漠不关心,对集体土地使用权过于敏感,而当前农民个人房屋、承包经营权、集体建设用地使用权、宅基地使用权等不动产权属没有明晰固化,对征地拆迁工作造成一定影响。

(二)征地程序繁杂,工作推进迟缓

一是被征地农民社保资金落实难。因涉及被征地村组、群众多,工作量大,普遍存在缴纳标准低,办理周期长的问题。二是“先安置后拆迁”模式推进较慢。安置点建设跟不上拆迁工作进度,拆迁计划与实际实施的安置方案不一致。三是监督机制尚不健全。被征地农民不能享受城市相应的均等化服务,医疗、教育及就业等公共服务体系尚不健全,缺乏有效的管理和监督机制。

(三)农村乱搭乱建形势严峻

由于土地报批前要举行听证,农民在得知集体土地即将被征收后,开始大面积抢栽、抢种地上附着物,临时乱搭乱建建筑物和构筑物,致使政府和国土部门陷入征地难的困境,也容易形成“以租代征”、“未批先用”等违法用地,造成执法监管尴尬。

三、推进征地制度改革的几点建议

(一)推进集体土地使用权确权登记发证工作,明晰土地权籍

目前,西安市已完成农村集体土地所有权确权登记发证工作,镇、村集体土地均已发放所有权证书,实现了登记发证全覆盖,对维护农民集体权益、促进经济发展起到了良好的作用。要充分利用集体土地所有权确权登记发证工作的现有成果,尽快开展集体建设用地使用权、宅基地使用权及地上房屋的权属、界址情况调查,宣传集体土地使用权发证工作的现实意义,加强与部省和地方政府的沟通协调,解决落实工作经费,全面启动和落实集体土地使用权确权登记发证工作,形成“以证用地、以证管地、以证维权”的良好局面。

(二)改变土地征收方式,减少征地矛盾

现行土地征收程序往往会造成被征地村民抢栽抢种和加盖房屋现象,粗枝滥造,安全隐患大,增大征地成本。一旦被征地村组和农民漫天要价,征地方案将难以实施,造成已批准的征地不能及时完成征收、补偿和安置工作,无法进入供地程序。对此,可将现行的公告征地制度改为协议征地制度,即在新增建设用地报批前,由国土部门根据区片地价和统一年产值标准,与被征地村组协商签订土地征收补偿安置协议,共同制定征地补偿安置方案,逐级上报批准后,依法对被征地村组和村民进行补偿,并且缴纳新征地农民养老保险金,减少征地矛盾。

(四)改进占补平衡制度,统筹补充耕地

西安市耕地后备资源枯竭已成为事实,耕地占补平衡将难以落实。建议改革耕地占补平衡制度,构建多样化占补平衡模式。一是提高新补充耕地质量和农作物单位产量,在农作物收成不降低的基础上,以耕地产量的多少决定补充耕地的数量比例;二是提高耕地开垦费标准,用于农业科技创新,提高粮食产量;三是凡国家、省级批准的重点建设项目用地,可由国家收缴占补费用后统一进行跨省域补充。对于涉及国家战略性的重大线性工程用地,经批准后不再进行占补平衡;四是积极推进和完善耕地占补平衡市场机制。耕地后备资源少的地区可在全国范围内寻找资源多的地区展开合作,通过市场运作解决耕地占补平衡指标紧缺问题。

(五)改革完善社保制度,提高报批效率

由于社保金额庞大,计算复杂,办理周期长,大部分被征用土地若没能审批,严重影响土地报批。应在土地报批时将社保手续后置,即将目前土地报批前落实社保调整为土地审批后实施供地前落实到位,减少工作环节,缓解区县资金压力,提高土地报批供地效率。要明确所有项目按照标准缴纳到位,提高国家、省级重点建设项目用地社保缴费标准,与地方现行标准保持一致,切实维护被征地农民利益。

(三)建立部门联动机制,加强沟通协调

当前,征地难的一个重要原因是政府各部门协调配合不够、职能划分不够明晰。应建立部门联动机制,加强沟通协调。一是进一步明确政府各部门征地拆迁中具体职责。避免职能交叉,强化部门之间的协调配合,增强工作合力。二是充分发挥基层政府与组织的作用。合理划分市、区县两级之间的管理权限,建立拆迁安置责任追究制度和奖励制度,充分发挥基层组织的积极性,切实提高征地拆迁的工作效率。三是强化司法保障。应制定规范人民法院征地拆迁工作的指导性意见,依法缩短司法审查时间,加强征地拆迁司法支持力度,维护征地拆迁工作良好秩序。

 

 

 

 

农村集体经营性建设用地流转模式思考及建议

西南大学地理科学学院 杨庆媛

 

党的十八届三中全会《决定》明确提出“建立城乡统一的建设用地市场”,“在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。”2014年《中共中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》指出引导和规范农村集体经营性建设用地入市,加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。但选择怎样的模式流转,事关农村集体经营性建设用地流转的效率,因此,需要在深入分析农村集体经营性建设用地流转内涵的基础上,针对不同区域的发展基础和流转需求选择不同的流转模式。

一、农村集体经营性建设用地流转的内涵审视

所谓农村集体经营性建设用地,是指农村集体建设用地中用于生产经营,通过获取经营利润实现土地财产收入的用地范畴,是农村集体建设用地中扣除纯粹居住用途的土地、公共利益用地(即公共设施和公益事业用地)以外的土地。具体用地类型则指农村商住混合用地中的可经营部分,如经营者自住用房和经营农家乐混合用地中的餐饮、住宿等可经营部分的用地,纯粹用于工业生产、农产品加工及商业服务业、商贸流通等用途的农村集体建设用地。

按照“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”的方向指导,农村集体经营性建设用地流转的指向是以集体建设用地“经营性土地权益”为客体的体制外流转,即通常所说的农村集体经济组织通过法定方式,将集体经营性建设用地使用权转移给集体经济组织以外的单位或个人用于工商业经营的行为。此种方式的流转,虽然在一定程度上提高了土地、资本和劳动等要素配置效率和农村集体建设用地利用的集约化程度,但由于受土地区位固定的限制,难以形成要素集聚优势,也难于体现现阶段我国乡村经济转型发展和乡城人口结构变迁对土地利用方式转变的要求,迫切需要在农村集体土地产权和城市土地国有产权的制度框架下,通过集体建设用地指标这种“资产性土地权益”交易,以稀缺性的建设用地指标为交易客体,使农村集体土地资产价值获得实现的同时,实现城乡建设用地实物资产的空间置换,促进产业和经济的合理集聚和效率的提升。即农村集体经济性建设用地流转包括实物资产流转(使用权或经营权流转)和指标交易或开发权流转(实物资产的空间置换)。

二、农村集体经营性建设用地流转的主要模式

集体建设用地入市与流转并不是一个新鲜话题,早在10多年前就已经开始。而农村集体经营性建设用地流转只是对集体建设用地流转的客体明确限定在经营性用地范围之内。目前,全国已经开展的集体建设用地流转的实践,取得了不少经验,也有多个地方制定了集体建设用地流转管理暂行办法,在实践中探索形成了各有特色的流转方式,理论界也对其进行了总结,归纳为多种模式,其中具有代表性的流转模式见表1

1农村集体经营性建设用地流转(入市)主要模式概览

模式名称

主要做法

流转方式

收益分配

广东南海模式

1)进行农田保护区、经济发展区、商住区“三区”分区规划;(2)将集体财产、土地和农民的土地承包权折价入股;(3)集体只经营土地,不经营企业

出让、出租、转让、转租和抵押。

土地非农化的级差收益保留在集体内部,农民以股权分享级差收益。具体51%作为集体经济组织的发展基金和福利基金,49%农民分红

杭州模式

由乡镇政府或村委会与用地单位签订流转协议,将村集体企业用地建成标准厂房出租给用地单位。

农村集体

企业用地

入股

流转收益部分用于农户社会保障,部分作为发展基金,其余分配给农户个体。

苏州模式

以乡镇企业集体建设用地使用权流转为主,成立“集体土地资产经营公司”,负责集体土地资产的经营、管理和收益分配

以出租为主,

转让为辅

市、县、镇三级政府30%(市级政府1.5/m2,县和镇按照3:7分成),集体经济组织和农户70%

芜湖模式

由乡镇土地发展中心同农村集体签订流转合同,将转入的建设用地进行前期开发,按照“三集中”原则,出让或者租赁给用地者

乡镇政府

建立工业

小区进行

流转

县区、乡镇及集体经济组织的土地流转收益分成比例为1:4:5

绍兴模式

乡镇政府和村集体借助当地企业或外来企业“开发运营”村集体经营性用地,帮助开发公共设施。开发完成后,开发企业获得占20%的经营性用地一定年期使用权。

农村集体

经营性用地

招商引资

流转收益原则上三七分成,30%分配给乡镇政府,70%留在集体经济组织

宁波模式

国家征收农村集体土地,按实际征收土地面积的一定比例,安排给被征地农村集体用于发展生产的建设用地

征地留用地

自主经营、

租赁、合作

开发

 

收益在集体经济组织和集体成员之间分配

厦门模式

征地留用地用于建设厂房、出租公寓、商业和办公酒店等持有型物业,进行整体经营。

征地留用地

招商引资或

集中开发

 

集体及农户

获得经营收益

上海模式

1)回收农村集体建设用地进行场地平整,对外进行公开出让;(2)将原有建设用地回收、复垦,腾出的指标公开出让,或在本镇范围内其它地方落地,或对外进行流转。

1)集体建设用地使用权直接入市;(2)集体建设用地

指标入市

流转收益主要

由集体经济组

织获得

成都模式

(1)在市域内,以增减挂钩方式进行集体建设用地指标流转;(2)依法取得的农村集体建设用地直接流转;(3)远离城镇的山区农民将依法取得的宅基地通过房屋联建、出租等方式进行集体建设用地流转

建设用地指标

流转;宅基地

联建、出租等

流转收益由集体

经济组织和农户

获得

重庆地票模式

将农村闲置浪费的建设用地复垦腾出的建设用地指标公开竞售指标可在全市域范围城镇区域落地。

集体建设用地

指标流转

集体经济组织

与农户按照85%

15%的比例分配

指标交易收益

 

1中的10种模式综合起来可以分为四类:(1)乡镇企业用地再开发流转模式。主要代表模式为广东南海模式、杭州模式、绍兴模式、苏州模式和芜湖模式。此模式通过将原有农村集体经营性建设用地出让、出租、入股等方式,在实现对存量集体经营性建设用地盘活的同时,以土地利用方式转变推动乡村经济转型。(2)征地留用地开发流转模式。主要包括厦门模式、宁波模式等。此模式是对规划为农村集体经营性建设用地的配置方式,着重体现在工业化和城镇化进程中,农民和集体经济组织通过出租、出让等方式交易经营性土地权益实现对土地增值收益的分享。(3)建设用地指标流转模式。以重庆地票交易模式为代表,农民和农村集体经济组织通过出售建设用地指标实现土地财产收益。(4)混合模式,即既有财产性权益的指标流转,又有经营性权益的实物流转。如上海模式和成都模式,其中所不同的是上海模式的指标流转流向是镇域范围外的农村区域,及建设用地指标流转到镇域范围外落地使用;成都模式的增减挂钩指标流转其流入地是城镇,体现的城乡之间的建设用地空间置换。

三、区分区域选择差别化的农村集体经营性建设用地流转模式

全国不同区域发展阶段不同,存量农村建设用地数量差异大。总体来讲,发达地区存量集体建设用地多,欠发达地区存量建设用地少。区域内部则体现为发达地区对建设用地需求旺盛,农村建设用地存量不足;边远地区农村建设用地存量较多,但需求不足,因此需要跨区域的指标交易进行建设用地的空间置换。由于经济发展基础、城镇化进程和阶段、农村基础设施完善程度,以及乡村产业发展对建设用地规模的需求不同,对农村集体经营性建设用地的流转要求不同,因此,不同地区应该选择不同的模式。模式运作的差异体现在流转客体、市场主体和收益分配主体等方面。具体而言,发达地区以存量农村集体经营性建设用地使用权流转和征地留用地(按照规划经营性建设用地对待)开发经营发展乡村二三产业模式为主;欠发达地区以城乡建设用地增减挂钩指标(重庆地票交易、成都的增减挂钩指标交易等)交易流转放弃建设用地的发展权获取农村发展资金为主。市场主体培育也应依据区域和集体经济组织发展实力情况而定,欠发达地区主要以村集体作为集体经济组织的主体,发达地区主要以村民小组为集体经济组织的主体。流转收益分享的主体以流转对象是否有国家和政府的基础设施投入等情况而定,通常情况下,指标交易形式的农村集体建设用地流转不涉及政府的基础设施等投入,政府不分享流转收益;使用权直接流转和征地留用地开发经营,则视政府投入的多少确定土地流转收益和增值收益的分享比例。

 

 

 

 

 

农村宅基地与农房统一登记的对策探讨

南京市国土资源局地籍处 南京市国土资源信息中心 南京市国土资源局六合分局

 

   为了进一步推进农村宅基地和农房统一登记发证工作,本文以南京市为例对统一登记前农村宅基地和房屋登记的现状进行回顾,并对农村宅基地和农房统一登记发证试点区的统一调查成果进行分析,从而分析实行统一登记的困难,找出问题产生的根源,并针对性的提出确保农村宅基地和农房统一登记发证工作有序开展和保护农民合法权益的建议,为农村宅基地和房屋统一登记的开展提供借鉴。

关键词  宅基地统一登记

 

不动产统一登记是贯彻落实《物权法》的要求,是十八大和十八届三中、四中全会精神的体现,2014811日国土资源部、财政部、住建部、农业部和国家林业局联合下发的《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》,拟在农村首先开展不动产统一登记工作。南京市六合区为江苏省农村宅基地和农房统一登记发证试点工作地区之一,为确保农村宅基地和农房统一调查登记发证工作顺利进行,为不动产统一登记工作的开展积累经验在对全市农村宅基地及房屋登记进行调研的基础上选取典型村庄进行了农村宅基地和农房统一调查工作,本文以该试点区统一调查成果为基础进行分析。

1  南京市农村宅基地及农房登记现状

1.1 南京市农村宅基地登记现状

南京市于2000年启动宅基地初始调查、登记发证工作,先后制定南京市村庄地籍调查实施细则及宅基地登记发证实施意见,并分市本级和五区县两个阶段开展宅基地初始调查、登记工作。至2009年底,基本完成调查工作,共调查宅基地70万宗,对其中48万宗符合登记要求的进行登记颁发证书,剩余22万宗因不符登记条件暂未登记。2014年,本着尊重历史、实事求是的原则,南京市国土资源局制定《关于妥善解决农村宅基地遗留问题确认登记工作的指导意见》,指导全市开展遗留问题处理工作,截止2014年初,全市现有宅基地67万宗,其中已调查宅基地92.5%62万宗),已登记宅基地65.7%44万宗),已发证宗地29.9%20万本),需补充调查5万宗。

1.2  南京农村房屋登记现状

南京市部分区在上世纪九十年代曾开展过农村房屋初始调查、登记发证工作,但登记发证率普遍不高。2008年建设部颁发的《房屋登记办法》实施以来,各区农村房屋登记发展工作逐渐加强,但工作进展不平衡,日常登记量仍很小。以发证工作开展较好的六合区为例,全区共发放7.1万本农村房屋所有权证(约占47%),其中6.8万本是在村镇建设规划实施之前发放的。近年全区每年发证约600本。

2  试点区域情况分析

在六合区选取典型村庄依据村庄地籍调查登记成果、乡镇建管所建房审批和房屋登记资料,对权利人名称、宗地及宗地之上的房屋座落、权属性质、面积、产权来源等房地信息及变化情况逐户进行核查、比对和统计,并按不动产统一登记的要求进行分类分析。

2.1 权源情况分析

 

 

1黄中村宅基地、房屋权源情况统计表

                类型

户数

占黄中村总户比例(%

房、地权源齐全

645

37.6

其中

两证权利人与户主都一致

539

31.4

土地证权利人与户主不一致

10

0.6

产权证权利人与户主不一致

46

2.7

两证权利人与户主都不一致

50

2.9

有土地权源无房产权源

743

43.3

其中

土地权源权利人与户主一致的

635

37.0

土地权源权利人与户主不一致的

108

6.3

有房产权源无土地权源

95

5.5

其中

房产权源权利人与户主一致的

69

4.0

土地权源权利人与户主不一致的

26

1.5

房、地权源皆无

233

13.6

合计

1716

100

 

从上表统计可以看出,黄中村中房地权源齐全的仅占37.6%,而权源资料不全的占62.4%,其有土地权源无房屋权源的占43.3%,有房产权源无土地权源占5.5%,既无土地权源也无房产权源占13.6%。权源资料的缺失,以及权利人变化未及时变等原因,给宅基地级房屋统一登记增加了难度。

2.2  面积变化情况分析

宅基地面积与2007年村庄地籍调查比较

农房建筑面积与产权证比较

增加()

占比

(%)

未变化()

占比(%)

减少()

占比(%)

增加()

占比(%)

未变化()

占比(%)

减少()

占比(%)

1175

68.5

21

1.2

520

30.3

465

62.8

33

4.5

242

32.7

2 黄中村宅基地及农房面积变化统计表

 

如图1所示,黄中村自2007年村庄地籍调查以来,有1175户宅基地面积增加,520户宅基地面积减少。其中面积增减在10平方米以下的有745户,经分析实际界址未变化,属于两次调查时技术误差,因此实际宅基地面积增加770户,占比44.9%,面积减少180户,占比10.5%,使用权界址未变化的766户,占比44.6%。宅基地面积增加大多数是因为生活条件改善后以及安全考虑,农户将自家宅基地周围用于生活的地方建起围墙,导致宅基地界址发生了变化;宅基地面积减小原因一是因宅基地使用权内公共道路部分核减,原宗地分割为两宗地使面积减少,二是因围墙倒塌废弃后按房屋硬界重新确权。

面积变化区值

 1 宅基地面积与2007年比较后增减区域图

 

面积变化区值

2农房建筑面积与产权证比较后增减区域图

 

持有产权证的农户中,有465户建筑面积增加,占比62.8%,因为建房审批时间基本是在90年代,数年后为改善住房条件,大部分农户对原房屋进行了翻改建;建筑面积减少的242户,其中减少10平方米以内150户,占比62.0%,大多为房屋空置,年久失修。

2.3  宅基地和农房面积超标情况统计

 

 

 

 

 

 

3黄中村宅基地、农房面积超标统计表

 

 

类型

宅基地与主房建筑面积均不超标准

宅基地超主房建筑面积不超标准的

宅基地不超主房建筑面积超标准的

宅基地和主房建筑面积均超标准的

合计

户数

占总数比例(%)

户数

占总数比例(%)

户数

占总数比例(%)

户数

占总数比例(%)

户数

占总数比例(%)

两证全有

74

4.3

371

21.6

16

0.9

184

10.7

645

37.6

有土地权源无房产权源

205

12.0

344

20.0

24

1.4

170

9.9

743

43.3

有房产权源无土地权源

23

1.3

52

3.0

3

0.2

17

1.0

95

5.5

两证全无

88

5.1

89

5.2

10

0.6

46

2.7

233

13.6

合计

390

22.7

856

49.9

53

3.1

417

24.3

1716

100

 

从统计结果看,宅基地使用权面积超过现有规定标准的农户有1273户,占比74.2%,户均宅基地面积254.25平方米。房屋建筑面积超过标准的农户有470户,占比27.4%。可见绝大部分农户宅基地面积都超出现行面积标准,随着经济生活条件改善和农村个人建房传统习惯等原因,宅基地规定标准已不能满足现实农民需求,农民在建设主房的同时,也盖起了用于生活生产的附房,以及建造院墙。

2.4  村庄规划情况

4 宅基地与村庄规划对照表

 

 

类型

2013年村庄布点规划内

2013年村庄布点规划外

合计

2006年前建设的

2006年之后建设的

户数

占总数比例

户数

占总数比例

户数

占总数比例

户数

占总数比例

有土地证

无产权证

455

26.5%

262

15.3%

26

1.5%

743

43.3%

有产权证

无土地证

72

4.2%

20

1.2%

3

0.1%

95

5.5%

两证全无

144

8.4%

70

4.1%

19

1.1%

233

37.6%

两证全有

386

22.5%

231

13.5%

28

1.6%

645

13.6%

合计

1057

61.6%

583

34.1%

76

4.3%

1716

100%

 

由上述统计结果来看,在2006年新的村庄规划实施后,由于镇村对政策的深入宣传和正确引导,黄中村在村庄规划点外建房农户仅占4.3%,没有出现较大的建房无序状态。

2.5  其他情况统计

5 其他情况统计表

 

类型

使用者现户籍非本村组

占用农用地

要求分户

一户多宗

撤组转居

户数

占总数比例(%)

户数

占总数比例(%)

户数

占总数比例(%)

户数

占总数比例(%)

户数

占总数比例(%)

两证全有

28

1.6

 

 

36

2.1

22

1.3

1

0.1

有土地证

无产权证

64

3.7

 

 

22

1.3

30

1.7

1

0.1

有产权证

无土地证

22

1.3

1

0.1

2

0.1

2

0.1

15

0.9

两证全无

55

3.2

17

1.0

10

0.6

16

0.9

29

1.7

合计

169

9.8

18

1.1

70

4.1

70

4.0

46

2.8

 

经统计,宅基地和农房使用者现户籍不在本村组有169户,大部分是因为在城里或街镇购买商品房为孩子读书而将户口迁出的,其中两证全无的有55户,一是因撤组转居的25户;二是户口为本街道其他村的5户;三是城镇户口且无责任田的6户;四是因购买商品房而迁出户口但在原村组保留责任田的4户;五是户口迁入外地且无责任田的15户。

“一户多宗”有70户,其中3户属于购买村土地建房开商店,应认定为非宅基地;有38户为建新未拆旧;因主附房被公共道路自然分割、按宗地设置原则将同一处宅基地分宗的有29户。

占用农用地建房18户,原因是近年来农村建房用地审批从严,而农户对申请宅基地建房的刚性需求存在,所以未经相关部门批准,在村组农用地上新建了住房。

在调查中,有70农户提出分户意愿,其中父母分给两个及两个以上子女的有37户,父女、父子和母子要求分户23户,兄弟分户的有10户,大部分因为儿女成家确需分户的。

1997年因征地,原小组撤组,村民转为城镇居民户口,其宅基地也转变为国有土地,据统计共有46户农户撤组转居。

3 宅基地和农房统一登记相关问题分析与建议

通过对试点区域的宅基地及农房的调查结果分析,主要存在权源资料不全、面积超标、不符合村庄规划、权利人非本经济集体组织、一户多宅等问题。造成此类问题与农村宅基地与房屋的登记、管理现状有关,与政策体制、政府管理、实践操作等方面的原因密不可分。

3.1产生问题的主要根源

1. 农民登记意识待提升

因政策体制原因,再加上宣传发动不够,农村宅基地及房屋确权登记的效力未能被农民充分认识和接受,农民自愿申请农村宅基地及房屋登记的意识不强,使得农村宅基地及房屋确权登记工作陷入被动局面。

2.权利证书使用不广泛

目前,国家对于农村宅基地的使用和流转有着严格的限制,使得农村宅基地上的房屋交易也同样受到了限制,农村房屋抵押融资也无渠道,因此,农村宅基地使用证和房屋所有权证未能实质显现出农民的财产性权利。此外,在农村土地综合整治、实施村镇规划、项目建设征地拆迁等过程中,未将农村宅基地使用证和房屋所有权证作为补偿安置的主要依据。这些都在很大程度上削弱了农村宅基地使用证和房屋所有权证的实际效力,使得“农村宅基地及房屋确权登记”与“农民财产性权利保护”严重脱节,导致农民普遍认为“有证无证一个样”,对于农村宅基地及房屋确权登记的意愿不强、意识薄弱、积极性不高。

3.基层政府认识不到位

组织实施农村宅基地及房屋确权登记的主体是各区政府和部门。而目前,各区政府在农村土地综合整治、村镇规划实施、项目建设征地拆迁等过程中,为了保障工作推进,往往按照一定的标准实施补偿安置,而未将农村宅基地使用证及房屋所有权证作为补偿安置的主要依据,对于农村宅基地及房屋确权登记工作存在一定顾虑,未对农民进行积极的引导。同时,对于农村宅基地使用及房屋建设的监管不到位,简单认为通过暂停审批就可以管控农村违规用地建房现象,导致许多遗留问题产生。此外,由于农村宅基地及房屋确权登记工作涉及面广,需投入大笔资金,且国家已启动实施不动产统一登记制度,涉及的机构整合、业务技术要求等许多方面还不明确,因此,各区政府和部门推进农村宅基地及房屋确权登记工作的积极性不高。

4.村庄布局规划有调整

因村镇规划实施、土地综合整治、项目建设征地拆迁等原因,村庄布局在动态调整、不断变化之中。因此,农村宅基地及房屋确权登记工作存在很大的不确定性,如全面铺开,将有部分确权登记成果无实际意义,造成人力、物力和财力上的浪费。以江宁区江宁街道为例,近年来因开发区建设等拆迁农村宅基地4995宗。

5.房地确权登记有局限

在实际工作中,农村房屋确权登记严格按照有关法律法规操作,不符合条件的一律不予确权登记,确权登记的内容仅是合法建设的房屋。而为贯彻落实中央、省委省政府和市委市政府的要求,推进农村宅基地确权登记工作,提高登记发证率,农村宅基地确权登记时采用“按实际用地范围设立宗地、按批准面积登记”的方法,确权登记的内容不仅包括宅基地上房屋的占地,还包括宅基地面积标准以内的院落等用地,且确权登记成果所反映的宅基地上的房屋还可能包括违建的房屋。因此,由于农村房屋确权登记与宅基地确权登记在方法上存在差异,再加上时间有先后,导致产生“两证不全、两证不一致”的问题。此外,目前采取的农村宅基地确权登记方法,从一定程度上解决了部分农村宅基地现状与产权资料不符的遗留问题,但未兼顾农村房屋产权管理,造成农村宅基地确权登记成果与房屋产籍资料不一致,存在“只反映土地权属面积、合法用地范围和房屋产权位置不清晰”的问题。

3.2对策与建议

将农村宅基地、房屋纳入不动产登记范围,实现城乡一体化管理,除了保护农民权益外,还将为未来农村宅基地和房屋抵押转让市场化做前期准备,将加快土地要素流转。在统一登记时,不仅要落实中央相关政策,更要保护农民权益。按照“标准从严,政策从宽”、“尊重历史,实事求是”的原则提出如下建议:

1.制定农村宅基地和房屋统一管理办法

虽然各地区在不同的历史时期,都制定过相应的农村宅基地管理办法和村镇建房管理办法,但其依据并不统一,各地政府应结合本地区的实际情况,修订出台本区农村宅基地和房屋统一管理办法。从农村宅基地和房屋的申请条件、审批要求及标准、审批流程、各部门的职责权限、违规处罚措施及标准等方面加强农村宅基地和房屋的管理,杜绝各种违规、违章占地和建房的继续产生,为农村宅基地和房屋的统一登记和有序管理奠定基础。

2.历史遗留问题的处理

南京市部分区因历史原因,曾暂停过农村宅基地和房屋的审批,而未出台相应的配套政策,随着经济的发展和农民实际建房的需求得不到合理的化解,从而导致了未批先建等事实用地和建房的发生。对历史遗留问题不能正确处理,将使得依据现有法律规定进行统一登记面临着只有少数合法宅基地和房屋登记的可供登记的现象,这对大部分通过正常审批能取得相关合法手续群众是明显的不公。各地区应本着实事求是的原则,统一出台历史遗留问题的解决办法。对符合宅基地申请和房屋建设条件的住户,进行相关审批确认。同时对不确定符合标准的出台处制办法。相关办法应对历史问题分类处理,属于政府部门职责缺失造成的,应明确相关补救的程序和相关部门的职责。确属违法用地和建房进行严格的核查、处置,否则这是对已经合法登记的宅基地和房屋的法律地位的挑战。因此,分类处理历史遗留问题是开展农村宅基地和房屋统一登记的前提。

3.实施农村宅基地和房屋统一总登记

农村房屋登记的普及率不高,宅基地和房屋登记质量总体不高以及登记后的变更登记缺乏,已有的登记成果与实际真实情况差异较大,无法直接运用到统一登记之中。此次应在制定农村宅基地和房屋统一管理办法和解决历史问题的基础上,进行一次总登记。全面解决因分散登记和历史原因造成的相关遗留问题,为不动产统一登记积累经验。

4.维护权利证书的法律作用

不动产权利证书是不动产权利的保障,在农村宅基地和房屋总登记后,应及时修订相关涉及农村不动产的相关政策,如拆迁补偿办法等。切实做到涉及相关不动产的,均以证书为准。同时,政府各部门间应加强数据的共享和依法执政,真正维护不动产权证书的法律效力。

5.加强宣传引导

应该加强法律意识和不动产统一登记的宣传。进一步提升依法办事的意识,提高不动产权证书的法律效力,使其成为政府部门相关涉及不动产决策时的主要依据,引导广大群众意识到不动产登记的重要性和必要性。从而进一步提升群众要求登记的迫切性,为不动产统一登记营造良好的氛围。

4 结语

按照不动产统一登记要求,开展农村宅基地及房屋确权登记工作,对于深化农村产权制度改革、保护耕地、促进节约集约利用土地和经济社会发展,都具有极其重要的作用。通过农村宅基地和农房的统一登记,有效解决农村集体土地权属纠纷,化解农村社会矛盾,依法确认农民土地及房屋权利,保障农民的合法权益。在不动产统一登记逐步推进的过程中,对于农村宅基及、农房统一登记,因各种历史原因及现状情况复杂,导致确权登记困难较大,应按照“尊重历史、面对现实”的原则,首先应完善政策层面的设计,其次要确保程序合法,从而妥善解决登记过程存在的各样问题,确保农村宅基地、房屋统一登记有序开展。

 

 

 

 

关于推进资源节约集约利用的实践与思索

——宁波市鄞州区为例

宁波市国土资源局鄞州分局   褚爱国 曹仁国

 

节约集约用地制度是我国土地管理制度中的一项基础性制度,是保障和促进经济社会科学发展的战略举措。近年来,随着新型工业化、城市化、城镇化的快速推进各地正处于投入的增长期、建设的高峰期、转型的关键期,保障与发展、保护与开发、管理与使用等一系列问题日益突出以土地利用结构调整促进产业结构调整、以节约集约用地促进经济发展方式转变,最大限度地发挥土地资源的经济效益、社会效益和环境效益,是土地利用管理亟待研究的重大课题之一。

    一、鄞州区节约集约用地的基本情况

近年来,鄞州区围绕优化土地布局空间、挖掘存量土地潜力、提高土地利用效率,多措并举提高土地集约利用水平,走上了一条循环利用有力度、立体开发有深度、地上建筑有高度的新常态下国土资源综合利用的新路子。2011年获评首届全国国土资源节约集约模范区。

(一)从“散”到“聚”,优化土地布局空间

坚持按照“功能分区、集中布局、集约利用”原则,积极推进中心城区城市开发、美丽镇村·幸福家园建设,通过集约开发、集聚发展进一步优化全区土地布局空间。

第一,原拆原建,打造都市功能区块。摒弃原来粗放“摊大饼”式的城市发展理念,坚持原地改造、就地提升,通过对城镇建成区城中村、旧厂房、旧市场的整体拆迁、原地改建,集中建设现代都市功能区块,打造城市核心。一是“城中村”改建核心商业区块。通过对中心城区核心区块钟公庙街道、中河街道等城中村的拆迁改造,建成了万达广场、联盛广场、印象城等一批高端商业综合体,构建了现代化的城市核心商圈,成为宁波市商业副中心。二是“旧厂房”改建休闲娱乐区块。通过对原长丰工业区块等旧厂房的拆迁改造,建成“舟宿夜江”等一批娱乐休闲综合体项目,成功打造为兼具商务、休闲、旅游等功能的长丰滨江休闲区块,成为宁波市新兴的休闲娱乐胜地。三是“旧市场”改建特色商务区块。通过对石街道轻纺城、中河街道钢材市场等老旧专业市场的改造升级,引进新型商务、商贸业态,建成一批特色商务区块。目前,中心城区累计拆除各类建筑300多万平方米,腾出建设用地5000多亩,在此基础上成功打造了一个崭新现代都市新区。

第二,整村拆建,完善镇村建设布局。改变原来“遍地开花”式的镇村建设模式,实施“美丽镇村·幸福家园”建设,通过整片拆建、整块开发,进一步完善全区镇村建设布局。一是镇区推行“五个一”工程建设。在镇区大力推行以基础设施统筹、公共服务完善、城镇功能提升、生态环境优化和示范街区建设为主要内容的“五个一”工程,进一步增强了小城镇的集聚辐射能力。二是乡村加快“美丽村庄”建设。在乡村坚持按照“科学规划、合理布点、集中建设”要求,采取建新与拆旧、整合与撤并相结合的方式,推进农民集中居住区建设,引导农民向中心村、集中居住点集聚,进一步提高农村土地集约利用水平。三是深化农村土地综合利用改革。积极推进农村建设用地整理复垦,加大闲置宅基地清理、废弃工矿用地综合利用力度,开展城乡建设用地增加和农村建设用地减少挂钩试点。全区累计投入资金476亿元,完成镇区拆旧549万平方米、建新1312万平方米,为农村群众提供近9万套新居,成为全省首个新村建设规模超千万平方米、投入破百亿的县(市)区。

(二)从“低”到“高”,提高土地利用效率

坚持按照“用好增量、盘活存量”要求,全面提高新项目准入门槛,将有限的土地资源向大项目、优项目倾斜,千方百计提高土地利用效率。

第一,用好增量,提高企业用地准入门槛。认真执行国家土地使用标准,进一步强化土地用途管理,严格项目用地审查,确保新项目的用地质量。一是加强用地管理。进一步完善用地控制指标和企业准入标准,建立项目用地准入制度,要求全区新批工业用地项目的容积率在现行标准上提高0.2个系数,其中园区提高0.4个系数,小微企业产业园和城市型工业区块必须在1.5以上。总规划面积约1平方公里的南部商务区平均容积率达4.56,建成后每年可产生30亿元税收,是产业集聚、配套共享、集约高效的典范。二是实施差别化供地。将符合优势产业和新兴产业导向目录的项目列为优供类目标,加大对上述项目的土地供应;将属于禁止或限制类目录的项目列为限供或不供类目标,严格控制上述项目用地。三是推进开发造地。扎实推进低丘缓坡开发、废弃工矿用地整合利用、宅基地整理复垦和滩涂围垦造地工作,全面实施耕作层剥离再利用,全区已累计实施开发造地项目30多个,开发利用废弃工矿用地1000余亩。2014年新批工业用地平均容积率达1.43,通过容积率提高相当于节约土地近1500亩。实施表土剥离12100亩,其中剥离表土9135亩、175万立方米,54万立方米表土用于农村土地综合整治、开发造地、低产畈改良、灾毁耕地修复、违法用地拆除复耕等工程。

第二,盘活存量,提高土地综合利用效率。在符合法律法规前提下,鼓励企业提高土地、厂房利用率,加大闲置用地清理整顿力度,全面提高存量土地利用效率。一是提高土地容积率。在符合规划、不改变土地用途前提下,支持工业企业对土地进行“多维拓展”,通过适当减少绿化用地,压缩辅助设施用地,实施低密度厂房改造等方法,多种途径提高土地容积率,对新增面积不再增收土地价款。五年来,全区改造低密度厂区近60万平方米。二是鼓励地下空间开发。开展地下空间开发利用调研,鼓励建设地下仓储、地下商场、地下停车场等地下设施,目前已开发利用地下空间累计达到90多万平方米。三是清理整顿闲置用地。积极开展“转而未供”和“供而未用”土地清理整顿专项行动,进一步完善建设用地“项目跟踪、风险预警、全程监管、违约收置”办法,全面实施闲置用地清理通报制度和奖惩制度。五年来,全区累计消化批而未供土地29739亩,盘活存量用地10911亩。

(三)从“劣”到“优”,提升产业发展水平

坚持按照“提升层级、壮大能级”要求,加快全区产业结构优化升级步伐,进一步提升区域经济的能级规模,力争在现有土地上创造出更多产值。

第一,转型升级,优化产业结构。坚持通过引进高端产业与淘汰低端产业相结合的方式,将土地资源向新兴产业、现代服务业倾斜,逐步提高土地资源的配置效率。一是提升改造传统优势产业。着力推动纺织服装、汽车配件等传统企业向信息化、自动化、品牌化、网络化发展,鼓励运用新技术、新方法对原有生产方式、产品形象进行升级,加快“机器换人”步伐,进一步提高全员劳动生产率和产品附加值。二是做强做大战略性新兴产业。紧抓国家战略性新兴产业发展机遇,以规模化、高端化、集聚化、国际化为方向,重点引进一批具有行业引领性的新兴产业项目,培育壮大一批新兴产业企业。三是培育发展生产性服务业。顺应城市经济发展需要,加快推动软件信息、工业设计、现代物流、现代金融、中介服务等行业的集聚发展,构建一个具有高附加值、强辐射力的生产性服务业产业体系。目前,全区“5+5优”产业占规上工业比重达到67.2%,传统产业比重下降到1/4左右,金融保险、教育和公共服务等现代服务业在第三产业中的比重已经达到50%左右。

第二,扶优汰劣,提升产业能级。改变原来工业区块“小散杂乱”的局面,按照“产业集聚、能级提升”要求,推动区内企业集聚发展、转型发展,持续提升全区产业能级。一是发展壮大产业集聚区。推动“两园区两中心一基地”和镇级工业区块向特色优势产业基地转变;有效整合潘火街道、高教园区和南部商务区等地的产业、科技和人才资源,加快创业创新基地和六大高端科创平台建设;高标准推进“1平方公里”南部商务区建设,打造宁波总部经济新高地。二是鼓励企业“腾笼换鸟”。支持企业采取“协议退出”、“协商置换”等方式,将空置厂房、低效用土地用于新项目或进行业态更新。对异地搬迁或改造腾出用地空间的,给以一定奖励;对腾出的化学需氧量等主要排污指标,予以一定补助。三是坚持有序淘汰落后产业。按照“整改提升一批、转移转产一批、淘汰关停一批”要求,有序推进铸造业、畜牧业、蔺草种植和高能耗重污染加工业的整治改造,累计转移、关闭蔺草、畜牧业等企业730多家、腾出工业用地1000多亩。目前,全区已建成新型金属材料、汽车电子及零部件等一批国家级特色产业基地,南部商务区、创新“128园区”成为省级现代服务业集聚示范区,全区产业发展格局进一步优化。

二、鄞州区节约集约用地的主要特点

从近年来鄞州区土地利用管理的探索和实践看,着重围绕推进集约用地的外部约束力和内在推动力,从“规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任”等方面着力,形成了节约集约用地综合体系。

(一)注重约束机制

    在宏观上,鄞州区通过强化规划引导,按照“功能分区、集中布局”原则,切实抓好新城区、产业园区等载体平台建设,加强重大功能区块和国土规划空间研究对接,优化城乡建设用地空间布局,引导区块集聚和城镇组团。在微观上,鄞州区坚持“区别对待、有保有压”原则,构建年度计划指标保城镇基建项目、低丘缓坡荒滩试点指标保产业项目、增减挂钩周转指标保农村建设的分类供给体系,通过完善全方位、多层次、分类型的新增建设用地供给体系,逐步形成城与乡、农与工、人与地相协调的土地空间开发利用格局。

(二)注重激励机制

    在宏观上,鄞州区全面落实国家和省市的政策意见,进一步完善节约集约利用土地的政策体系,在政策导向上坚持约束和激励并重,在政策方法上坚持行政手段与经济手段并行,在政策内容上突出支持企业、园区等各类使用主体自觉减少土地占用、提高土地使用效率,五年来,先后制定出台了促进土地节约集约利用的文件,如:建立耕地保护补偿机制,对保护成效显著的村集体经济组织按每亩每年100元进行补助,对全年抛荒或改变用途用于非农建设或遭到破坏及发生违法占用土地且立案查处等情形扣减或取消保护激励资金;鼓励符合条件的低密度厂区改造升级和企业提高产出效益,最高奖励各100万元;等等。

(三)注重市场机制

    建立健全土地交易平台,将国有建设用地使用权招拍挂交易环节进驻区公共交易中心,构建统一、开放、竞争、有序的土地市场体系。严格执行土地出让“招拍挂”制度,建立健全经营性用地招标拍卖挂牌公开出让程序,改进完善用地出让后项目申报核准登记办法,目前全区出让土地97%以上实行“招拍挂”方式。

(四)注重共同责任机制。

    鄞州区先后制定出台了国土资源管理、耕地保护、闲置土地清理、地下空间使用等文件近30个,构建土地利用总体规划管控等八大共同责任机制,实施“亩产倍增行动计划”、小微企业产业园、耕地保护补偿机制、“净地”出让和征地补偿费预存等措施,实行建设用地审批与土地利用、土地违法、土地信访等情况“三挂钩”,推进用地理念向节约集约转变、用地空间向立体开发转变、用地水平向优质高效转变、用地管理向规范长效转变。

(五)注重创新机制

    鄞州区持续推进国土资源节约集约利用创新,如:实行净(熟)地出让,通过施行表土剥离再利用的倒逼机制,在表土剥离前处理好土地征收关系和农民安置补偿政策,形成“净地”出让的前置条件;对产业用地实行履约保证金和分阶段权证管理;建立小微企业工业园区,以土地差别化供应和产业循环利用扶持优质型、特色型、潜力型小微企业,防止囤地、炒地投机行为,提升用地效率和集约水平;以土地利用总体规划调整完善为契机,要求各镇乡设置大龄青年集中居住区块,通过建造多层和小高层的宅基地利用方式,分期分批逐年对大龄青年、无房困难户进行集中安置。

三、推进节约集约用地的几点思考

“国土承载力”来看,2014年鄞州区土地开发强度已经达21.6%,高出浙江省至2020年平均13%的控制目标8.6个百分点,已经接近临界值;从单位建设用地产出来看,鄞州区2014年度建设用地地均GDP4.98亿元/平方公里,仅为广州2013水平的一半(8.92亿元/平方公里),土地利用效益不高;从鄞州区部分农村居民点抽样调查分析来看,全区农村居民点内部约有10%的土地处于闲置状态,居民点土地有效利用效率低。土地节约集约利用永远在路上。要紧紧围绕资源节约集约利用这条主线,全方位提升资源节约集约利用水平,努力以更小的资源消耗支撑区域更大规模、更高质量的经济增长。

(一)更加注重优化空间格局

    坚持把完善国土空间规划体系放在首要位置,探索土地利用总体规划动态管理,统筹考虑城乡发展,确保规划现势性、合理性。一是完善国土空间规划体系。明确国土开发强度,丰富用途管制手段,严格耕地保护数量和质量红线,划定永久性基本农田、城镇发展边界和生态保护红线,引导用地规划空间向沿海产业带、低丘缓坡、城镇发展边界内等集中集聚。二是推进“多规融合”。将经济社会发展总体规划、城镇建设规划、土地利用规划等“多规融合”,妥善协调各类规划重叠、错位、交叉等矛盾,努力提升统筹绩效在既定的盘子下发挥出最大的经济、社会及生态效益。三是探索“时间换空间”。在“多规融合”前提下,探索建设用地“时间换空间”,合理划定保护、建设、生态三条线,有效整合各类土地“碎片化”问题,达到“耕地面积有增加、质量有提高”的目的,形成镇建设区、中心村、特色村、产业园区、万亩良田等集聚的新格局。四是优化增量分配。按照“近期为主、兼顾长远”的思路,统筹安排规划剩余空间,把有限的规划空间布局投放到事关全区经济社会发展大局的大民生项目、大基础设施、重点项目、重大产业项目等用地。

(二)更加注重节约集约

    围绕“以亩产论英雄,以集约促转型”主线,探索建立城乡统一的建设用地市场,通过加强新增建设项目用地准入管理、完善建设用地有偿使用制度、开展亩产效益综合评价、推进耕地保护激励机制建设、建立完善“空间换地”和低效用地再开发激励约束机制,推动土地资源要素配置市场化,努力实现土地资源要素“合理配、优质配、高效配”。一是推进土地供应差别化管理。实行差别化供地政策,按产业导向对供地价格进行修正。实行差别化供地方式,开展工业用地弹性制度改革,对工业用地进行分阶段弹性管理,着力解决低效工业用地退出难问题,促进土地资源向高效益、高产出、高科技企业集聚。以循环利用机制破解小微企业发展用地难问题,建立小微企业园区,落实“三大准入条件”(即申请条件、优先条件和限制条件),明确“三统一、三不”要求(“三统一”即统一规划、统一施工、统一管理,“三不”只限企业自用,严格不得出租,不得直接上市交易,不得擅自办理转让手续),强化履约管理(即履约保证金和分阶段权证管理等),以产业循环利用提升经济活力。实行差别化用地管理,建立新增建设项目用地批前准入、批后监管机制和土地收回机制,实施工业项目履约保证金制度,强化项目全过程监管考核。二是建立“亩均效益”考核评价为核心的低效用地退出机制。构建以单位用地销售收入、应缴税金、工业增加值等为主要指标的“亩均效益”评价体系,实施差别化的土地使用税征收政策,建立政策引导机制和末位淘汰机制。三是推进盘活存量建设用地改革。加大对闲置土地处置力度,积极盘活存量土地,鼓励工业企业节地挖潜,加快推进空间换地,探索批而未供土地空间调整改革,整合零散存量建设用地,化零为整,推动有限的土地要素向大项目大产业集聚。

(三)更加注重开发保护

    坚持在开发中保护、在保护中开发,实现资源利用的可持续性。一是完善耕地保护补偿机制。围绕构建政府主导、部门协同、村为主体、农民参与的耕地保护补偿机制,在加强高标准基本农田建设和实施“旱改水”耕地建设的同时,按照实际保护责任,实施差别化的补偿政策。探索耕地补偿标准差别化和动态化,研究一般农田、基本农田、高标准基本农田的不同补偿形式及补偿标准,完善耕地保护补偿的范围和对象、补偿资金筹措渠道和补偿资金使用监管措施。严格落实“15号令”,按照属地管理、责任共担和责任追究原则,进一步完善以政府为责任主体、镇乡(街道)为管理单元、联合执法为主要手段的违法用地综合防控共同责任机制,对违法用地比例突破警戒线的实行行政问责,形成“一级抓一级,层层抓落实”的良好格局。二是统筹低丘缓坡资源综合开发利用。在排摸低丘缓坡后备资源潜力的同时,探索建立“台地产业、坡地村镇”低丘缓坡开发利用新模式,鼓励和引导工业、城镇向未利用地、劣质农用地等区域集聚,减少对平原优质耕地的占用。三是开展农村土地整治“三统一”改革。从严从紧控制建新区面积(要求在拆旧区原规模上缩减1020%),并充分利用平原地区建设项目占用耕地剥离出来的优质表土,将拆旧区复垦成高标准基本农田置换建新区耕地,同时有效整合零星(碎片化)建设用地,确保耕地保有量不减少且耕地数量有增加、质量有提高努力形成成片万亩良田新格局。探索在全区范围内进行农村土地整治项目统一立项验收、统一组织实施、统一调配使用结余指标,积极推进城乡建设用地增减挂钩节余指标市场交易。

 

 

 

 

对不动产统一登记暂行条例出台的若干思考

陈文忠

 

  要: 笔者针对国务院今年915日出台的不动产统一登记暂行条例(征求意见稿),结合实际工作,认识分析制定不动产统一登记条例的宗旨,围绕制定不动产统一登记条例的作用、以及现状与存在的不足之处,进行思考并提出可操作性的建设性意见。

关键词: 不动产统一登记  暂行条例  问题   建议

 

一、制定不动产登记条例的宗旨

不动产登记条例是实施不动产统一登记制度的法律依据。制定不动产登记条例,推行不动产统一登记制度将为不动产物权变动提供法定依据,给予不动产法律层面提供有效保护;更好地落实《物权法》规定,保障不动产交易安全,有效保护不动产权利人的合法财产权,是我国产权管理体制的一项重大改革。建立不动产统一登记制度是推进简政放权,整合部门职能职责,减少多头管理,逐步实现一个窗口对外,方便企业和群众,降低创业成本的有效举措。
    
建立和实施不动产统一登记制度的组织保障,即是不动产登记应做到“四统一”,即,“统一登记机构、统一登记依据、统一登记簿证、统一信息平台”。根据2007年实施的《物权法》,“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法,由法律、行政法规规定”。《物权法》对不动产统一登记制度提出了目标、要求和总体框架,但缺乏可操作性,需要制定出台便于操作的具体条例。                                                                         

国家新型城镇化规划(2014-2020年)》已明确,建立以土地为基础的不动产统一登记制度。实现全国信息联网,推进部门信息共享。因此,应加快建立和实施不动产统一登记制度,加快组织领导和统筹协调,积极稳妥推进各项工作。今年328日,国土部党组成员、副部长、不动产登记工作领导小组组长胡存智在主持召开领导小组第一次会议时要求,突出重点,抓好不动产登记制度顶层设计。这是不动产登记的最关键一步。

二、制定不动产登记条例的意义

制定不动产登记条例,其明显的作用有:

一是,为不动产物权变动提供法定依据,如房屋所有权的转移,不动产抵押权的设立,土地使用权的转让、抵押等;

二是,在登记活动中,给予不动产法律层面提供有效保护;

三是,更好地落实物权法规定,保障不动产交易安全,有效保护不动产权利人的合法财产权。

四是,不动产统一登记本身并不是房地产调控,但它是房地产调控从之前的交易环节调控转变到存量环节调控的一种过渡,对市场的影响将非常大。

五是,由于不动产统一登记涉及土地、房屋、农地、林地、草原、海域等权属范围。因此,加快推进不动产统一登记这一制度的完善,将有有利于推进不动产统一登记机构的建立。

三、现状与存在的问题

由于我国在建国后长期实行计划经济,不动产权利的设定及转移通常以行政命令方式办理,《物权法》直到2008年才颁布实施,在不动产确权过程中产生的大量的历史遗留问题,如何制定一部确认不动产权利的相关法律应是推动不动产统一登记顺利实施的重要保障。

    日前,国务院不动产统一登记暂行条例(征求意见稿,以下简称条例)已经出炉,笔者针对条例的一些主旨和一些具体条款进行了调研与思考,认为目前的条例意见稿还存在着一些问题,需要充实与完善;

其一,不动产登记首先涉及到个人私有财产或隐私,大多数人缺乏主动配合联网登记的意愿,这与国人“有财不外露”的观念有关,同时,也担忧个人财产信息泄露,危及家庭个人安全。另外,拥有多套住房的一些部门或群体,他们更担忧后续的一些调控措施;进行不动产统一登记、住房信息联网,无异于打破既得利益。所以,部分人员更不愿意配合工作。

其二,条例中第五条规定:国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构,……”县级以上行政区域的不动产登记过程中容易出现跨区域跨部门登记的情况,登记机关在不同区域可能是不同的部门,给相关工作带来不便。

其三,条例中对一些部门协调、协作方面的问题预估不足。不动产合法与否涉及国土资源、公安、民政、税务、工商、金融、审计、统计等多家部门,一些不合法的不动产如果由于地方主管部门审查条件有限造成疏漏将引发一系列问题。

其四,条例中第四条规定了集体土地所有权等十种不动产权利登记的类型,但没有明确国家土地所有权类型,其中第十种表达为:法律规定需要登记的其他不动产权利。《物权法》第九条第二款规定:依法属于国家所有的自然资源,所有权可以不登记。换句话说,国家土地所有权也可以进行登记,从目前我国面临的海洋形势看,东海、南海与周边国家均存在一些领土争议,对无人岛屿的确权与登记尤为重要,《海洋法》设定了无人居住的岛屿使用权,但如果没有设定及登记其所有权的前提,又如何能够设定及登记无人使用的使用权?

 其五,针对公众所关心的房屋所有权证、土地使用权证“两证合一”问题,条例规定也含糊其辞,按照国家有关规定,上市交易的房地产必须“两证”齐全。以福州市为例,市区成套住宅确权登记产权的数量在100万件以上,目前,房屋所有权证和土地使用证分别由房屋登记中心及国土局发放。由于住建部的《房屋登记办法》和国土部的《土地登记办法》关于“两权”登记的规定也不尽完全一致,部门之间从各自利益出发难免存在推诿扯皮现象。两证分开办理,既造成机构设置重叠,浪费政府行政资源,又造成程序繁杂。群众办证时需向土地登记中心、房屋登记中心两边跑路申请登记,带来重复跑路,重复提交相关材料的麻烦,不但费时费力,而且相应的也增加了办证与交通费用。实际上,条例的立法宗旨之一也是为了方便群众。

四、制定与实施不动产统一登记条例的建议

为保障日后不动产统一登记条例的顺利制定与实施,经笔者思考提出如下建议:

第一,由于不动产统一登记涉及到国土、房产、林地、草原、海域、农业等众多权属部门,许多地方政府尚在观望。故建议在修改与完善条例的同时,更要加强相关工作的组织保障,加快顶层设计;除了组织保障,顶层设计外,应积极稳妥开展立法、机构、技术标准、信息平台建设、信息公开查询等重点问题专项研究,应对随时可能发生的其他问题;目前,当务之急是尽快明确市、县级不动产登记机构,规范其权利和义务,并在一定地域范围内保持登记部门一致性。

第二,做好舆论引导和宣传工作,重点宣传建立和实施不动产统一登记制度的性质、作用和意义,积极正面回应社会所关切的问题。可以适当对自愿进行不动产登记的权利人给予一定的优惠政策。毕竟不动产登记范围涉及到广大农村与城乡结合部,这些地方的私有房产有相当数量未进行确权登记,难免造成信息量不准确不对称,不利于今后不动产登记工作的正常开展。

第三,针对目前福州市“两证”(即房屋所有权证、国有土地使用权证)分开确权办理的状况,建议各地交流先进经验与做法。为加快推进不动产登记机构的整合步伐,眼下,宜分布推进即不妨先期尽快推行土地与房产“两证合一”的过渡制度,即实行《国有土地使用权证》和《房屋所有权证》“两证合一”,为逐步过渡到不动产登记机构的完全整合先期打下坚实基础,毕竟一步到位尚需时间,即两步并进亦为一个不错选项。

先期推行“两证合一”,将会让更多百姓感觉到,可以避免重复跑路,重复提交相关材料的麻烦,节省往返办证机构的时间;同时有利于减少政府行政审批人员,减少办事环节,缩短办证审批流程即时限,满足群众合理的办证需求。
     
四,在实行不动产统一登记的过程中,应加强多部门联合协作,加强对不动产手续完整性的审查。针对部分手续缺失、违规的不动产应仔细甄别。例如,有的不动产若在土地、建筑等方面存在手续缺失,而登记部门不具备相关审查资质,容易造成疏漏予以登记。因此对一些非故意原因造成手续缺失、违规的,应由登记部门牵头,在各部门协调配合督促权利人补齐手续后,方可进行登记发证,不能“以证代批”。建议相关补办条件由当地主管部门制定,应“宜粗不宜细”,推动登记工作稳妥推进。

第五,为方便理解与操作,不动产登记程序及法律责任条款应进一步细化,建议增加未利用土地的国家土地所有权登记类型。

第六,加速推进不动产统一登记的“城乡统一”,将农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证纳入不动产统一登记制度的实施进程。基本实现统一调查、统一确权登记、统一发证。这是维护农民合法权益,促进农村社会秩序和谐稳定的重要措施,是深化农村改革,促进城乡统筹发展的产权基础,也是建立和实施不动产统一登记制度的基本内容。因此,要全面加快农村地籍调查,因地制宜确定调查方法和精度,避免“一刀切”,要以针对本省或本市实际问题,进一步细化完善有关政策和技术标准。同时,坚持农村违法宅基地和集体建设用地必须依法补办用地批准手续后,方可进行登记发证,不能“以证代批”。补办条件“宜粗不宜细”,补办细则由当地主管部门制定。

第七,明确立法时间表,为尽快制定国家不动产登记条例,应尽快清理和修订与不动产统一登记暂行条例相矛盾的相关法律、法规和规章,把原有散落在各部门的不动产相关确权规定统一上升到国家法律层面,为不动产统一登记提供完善的法制保障,并减少不动产权属纠纷,促进社会安定稳定。

 

 

 

 

 

广州市产业转型升级中腾空厂房和土地利用研究

广州市国土资源和规划委员会土地利用管理处

 

近年来,我市认真贯彻落实党中央、国务院及省委、省政府的决策部署,坚持稳中求进的工作总基调,围绕推进新型城市化、加快发展促转型,分类推进产业转型升级,经济发展保持平稳较快增长势头。2014年,广州市地区生产总值16707亿元。目前,广州基本建立了以服务经济为主体,以现代服务业为主导,一、二、三产业互动融合发展的现代产业体系。三次产业比例由2010年的1.7537.2461.01调整为2014年的1.42:33.56:65.02,第三产业比重高于上海、仅次于北京,居全国主要城市第二位,实现了速度与结构、质量、效益的有机统一,在加快发展中实现了结构调整,体现了转型升级的要求。全市形成了6个产值超千亿元的产业集群(汽车、石油化工、电子产品、重大装备、生物与健康、新材料与高端制造等),以及4个增加值超千亿元的服务业产业集群(商贸会展、物流、商务服务、金融保险)。

一、产业转移和转型升级的总体情况

(一)产业转移情况。

2008年开始,我市紧紧围绕省委、省政府“双转移”工作部署,加快推进产业转移,提升经济发展质量和效益。主要做法和成效:

1.坚持产业转移与加快转型升级相结合。一是淘汰一批落后产能。出台《关于推进市区产业“退二进三”工作意见》、《关于进一步加强淘汰落后产能工作实施方案》,依法进一步加大淘汰落后产能的引导和环保监测执法力度。先后设立“退二”企业搬迁建设项目贷款贴息资金、“退二”产业基地建设补助资金和淘汰落后产能补助资金等专项资金,用于扶持市区产业“退二”项目实施、“退二”产业基地建设以及奖励淘汰落后产能区、县级市和企业,为加快城市转型升级创造了积极条件。二是发展一批新兴业态和重大项目。参照国家和省最新产业结构调整导向目录,出台《广州市产业结构调整导向目录》,制定《广州市产业转移和劳动力转移工作方案》,以产业转移和淘汰落后产能为基础,加快“腾笼换鸟”发展新兴业态和重大项目。在通过“腾笼”各类企业(项目),置换腾出优质土地资源的基础上,大力“换鸟”发展了一批以创意产业基地为示范带动的现代服务业聚集区,电子商务、研发设计、检测认证、第四方物流等现代服务业新业态不断涌现。三是提升一批工业园区和产业基地。印发《广州市产业用地指南》、《进一步促进我市工业园区和产业基地发展的指导意见》,从投资强度、容积率、建筑系数、绿地率、空间布局、建设、管理、运营等各个环节全方位对全市园区建设发展提出宏观指导意见和相关政策措施,引导零散工业地块、存量工业搬迁转移进入市级以上工业园区和产业基地发展。四是打造一批战略发展新平台。加大收储供应力度,坚持成片储备、连片规划,集中力量推进27个市级战略性发展平台建设。广州国际金融城、白云新城、白鹅潭商贸文化功能区、空港经济区、天河智慧城等重大平台建设顺利推进。科技创新能力进一步增强,广州荣获“国家知识产权示范城市”称号。广州超算中心、广州移动互联网(越秀)产业园等一批创新平台加快建设,国家“千人计划”南方创业服务中心正式挂牌,广州国际创新城等创新产业集群加快形成。

2.坚持产业转移与加强共建园区建设相结合。出台《广州市推进产业转移专项资金管理办法》和《广州市鼓励企业转移落户共建产业转移工业园实施办法》,整合各类资源,从资金扶持、税收激励、用地优惠、职工安置等方面提出了14项具体政策措施,将转移企业纳入我市扶持企业各项政策的支持范围,对转移落户我市共建产业转移园和对口扶贫地区的企业,根据投资额的一定比例予以奖励,进一步调动企业转移落户共建产业转移工业园的积极性,引导产业有序转移。目前,我市财政已累计投入扶持资金7.53亿元。其中,扶持广州(梅州)、广州(阳江)和广州(湛江)产业转移园建设资金5.75亿元、项目贷款贴息配套1.68亿元,安排广州白云江高(电白)产业转移园1000万元。通过双方努力,广州(梅州)、广州(阳江)、广州(湛江)产业转移园全部被评为省十大重点园区,共获得省产业转移竞争性扶持资金21亿元。我市累计向市外转移企业600多家,其中转移到省认定的产业转移工业园超过200家,占转移企业总数逾33%,为区域协调发展作出新贡献。

3.坚持产业转移与创新工作机制相结合。我市制定了《广州市产业转移和劳动力转移目标责任考核评价办法》,从政策措施、工作绩效两大部分,分设组织领导情况、制定工作方案、建立转移企业名库、制定鼓励政策措施、联合开展招商引资等18个具体指标,对各区、县级市进行年度产业转移责任考评,表彰和奖励先进,督促和激励后进。组织有转移意向企业考察广州(梅州)、广州(阳江)园和广州(湛江)产业转移园,寻找合作商机。同时,以龙头带动式转移,推动广钢环保迁建湛江钢铁、中科炼化一体化、紫晶光电蓝光光盘设备、广东广青年产5万吨镍合金等龙头大项目落户产业转移园;以产业集群式转移,组织30多家精细化工企业落户南雄产业转移工业园;以存量扩张式转移,推动珠啤集团将啤酒酿造灌装扩产项目、广汽强华项目等进园建设,将原有的两地合作项目继续做大做强。借鉴“深汕”、“德德”成功经验,努力构建合作共建、利益共享的园区管理模式,稳步推进广佛肇经济合作区建设,不断提高“双转移”水平。

(二)转型升级情况。

1.促进转型升级的具体举措。一是出台一系列推动转型升级的政策文件。印发实施《关于进一步加快产业转型升级抢占经济制高点的指导意见》、《关于进一步加快总部经济发展若干措施》、《广州市科技企业孵化器倍增计划实施方案》、《关于促进科技企业孵化器发展的实施意见》、《广州市提高工业用地利用效率试行办法》、《关于促进广州市服务业新业态发展若干措施》、《关于加快新业态发展三年行动方案》等政策文件。二是着力发展战略性新兴产业。推动生物医药、移动互联网、新材料、新能源等优势新兴产业领域发展,对成片储备土地全面谋划新兴产业发展导向,在琶洲等创新集聚区域建设腾讯移动互联网创新产业基地、阿里巴巴华南物联网运营中心等重大项目,完善生物与健康产业链,建设国际生物岛、广药生物医药城等重大园区和项目,做精做强新材料产业,积极发展应用新能源等。三是大力推动总部经济发展。出台总部经济支持政策,在坚持公开招拍挂的前提下允许设立产业导向、整体确权等出让条件,坚持重点引进一批、大力培育一批、积极壮大一批的“三个一批”思路,发展打造跨国公司总部、大型央企总部、民营企业总部和一批总部经济示范区,大力推动总部经济扩大规划,优化结构。珠江新城、国际金融城、琶洲电商区等成功吸引大批总部企业入驻。四是实施制造业高端化和传统商贸产业升级。坚持自主创新路线推动制造业向价值链高端延伸,构建“海陆空”全覆盖的高端装备制造体系,提升企业产业多元化、自主化水平,打造轨道交通全产业链,积极发展航空设备制造等产业。推进传统商贸市场原地转型升级,提升市场交易、信息化应用、产业联动、展示与国际化经营功能及物流服务水平,引导向现代展贸交易中心发展。加大对传统批发市场用地的整合升级力度,着力实施专业市场业态转营,推动符合条件的传统专业批发市场推广应用电子商务、现代分销方式等向购物中心、商业街等业态转变。

2.产业结构的变化特点和新旧产值变化情况。一是产业结构进一步优化。服务业对经济增长的贡献率超过70%,现代服务业占服务业比重超过60%。三大支柱产业(汽车、电子、石化)产值占规模以上工业总产值比重46.7%,装备工业占15.7%。高新技术产品产值增长14.6%,占规模以上工业总产值43%。民营企业和小微企业加快发展,规模以上工业总产值分别增长17.8%17.1%。二是战略性新兴产业和新业态蓬勃发展。互联网产业营业收入规模达800亿元,电子商务交易额超万亿元,成功获批国家跨境贸易电子商务服务试点城市;现有各类检验检测技术机构(实验室)372家,实现检验检测与认证产业产值约50亿元;累计58家科技服务机构被评定为省科技服务业百强企业(机构),占全省的53.7%;文化产业园区62个,产业增加值达743亿元,在全国副省级城市中继续位居首位。区域金融中心建设稳步推进,金融业增加值突破1000亿元。广州碳排放权交易所、广州航运交易所、广州股权交易中心加快发展,上市公司累计达到98家。三是节能减排水平进一步提升。2013年节能54万吨标准煤,减排废水1205万吨,规模以上工业单位增加值能耗下降10%左右,提前两年完成“十二五”工业节能目标,成功创建国家循环经济示范城市、国家低碳城市试点。四是专业批发市场转型升级进一步加快。目前,广州共有15个批发市场园区和669个单体专业批发市场,年总交易额约5000亿元,超亿元的有158个,共有大宗商品交易平台14家,在塑料、水产、服装、茶叶、皮革等12个行业和领域形成了“广州价格”。五是总部经济中心集聚效应进一步强化。2013年,认定总部企业276家,奖励100家总部企业约2.4亿元。总部企业结构比较平衡,276家总部企业中,世界500强企业3家,世界500强在广州投资设立的区域型或职能型总部企业20家,中国企业50018家,中国服务业企业50035家。

二、产业转移和转型升级涉及的用地情况

2009年,广州按照国土资源部和广东省加快“三旧”改造的政策和部署,全面启动“三旧”改造工程,对包括产业转移腾退厂房在内的旧厂房原则上按照“三旧”改造政策进行二次开发利用。我市对“三旧”用地实行差异化的改造模式:旧城更新改造主要集中在越秀、荔湾、海珠等老城区,结合文化保护、环境保护、生态治理来推进,强调民生效益、环境效益和文化效益,比如东濠涌改造、荔枝湾改造,与治水工程相结合,突出广州水秀花香的魅力和千年岭南文化传承。旧村方面采取全面改造和综合整治两种模式,着重推进中心城区“城中村”的全面改造,强调以人为本、市场运作、改善环境、优化功能,追求“城市受益、村民实惠、文化保护”的多赢。以猎德村改造为例,市场融资的46亿元全额返还村,改造范围内的绿地率由5%提高到30%,建筑密度由60%降低到28%;改造后的新猎德村的产业功能、环境面貌完全融入珠江新城中心商务区,实现城乡一体化发展。村集体年收入从改造前1亿元提高到5亿元,增长4倍,村民每年人均分红从改造前的5千元提高到3万元,增长5倍。旧厂方面主要是实施“退二进三、腾笼换鸟”,将腾出的土地优先用于科技、创意、金融等现代服务业,在解决以往旧厂环境污染问题的同时,促进产业转型升级和城市功能优化。

据统计,2009年以来我市共批复旧厂房改造方案251个。其中,截至20155月经市城市更新局(原市“三旧”办)批复方案但尚未实施改造(含正在办理报批或规划报建手续)的项目共计149个,土地总面积约767公顷。截至2012年,我市实施三旧改造共增加经营性用地14.8平方公里、建筑面积4956万平方米;增加公益用地6.9平方公里,新增公建配套设施466个;城中村建筑密度由原来的60%80%降低到25%28%,绿地率由原来的5%8%提高到35%以上,保护和修缮各级文物古迹、工业遗产、历史建筑16.9万平方米。有力促进“退二进三”和产业转型升级,共引进220个现代产业投资项目落户我市,形成固定资产投资400亿元

三、新常态下转型升级面临的困难和下一步工作措施

在产业转型升级取得不断进步的同时,我们也认识到广州产业转型升级还存在不少短板,突出表现在金融发展、科技创新、总部经济、人才集聚等方面,具体表现为:

一是传统产业转型升级力度不足。传统商贸业特别是专业批发市场现场、现金、现货“三现”交易仍然突出,高端化发展不足;烟草、纺织、皮革等传统制造业技术含量低、产品附加值低、企业利润低,处于“微笑曲线”底部,转型升级乏力。二是高端产业发展不够快,大型骨干企业不够多。工业投资不足,智能装备制造业、先进制造业大型企业少、规模较小、竞争力较弱;龙头企业培育不足,规模超千亿、超百亿的大型龙头企业数量少;跨国公司地区总部和国家级总部企业引进力度不足;新业态培育力度不够,知名品牌较少,新业态的“领头羊”企业不够多。三是现代服务业发展相对滞后。计算机和信息服务、专有权利使用和特许经营等知识密集型、技术密集型商业服务发展水平较低;金融业创新能力不强,辐射能力不足,尤其是风险投资不够活跃;技术研发、工业设计、信息服务等生产性服务业不够发达,降低工业运行成本、促进工业发展的作用未能充分发挥。四是自主创新能力不够强。科技投入总量虽显著提升,但投入强度偏低,研发经费占GDP比重提高至1.92%,仅在全国主要城市排名第7;广州两院院士、入选国家“千人计划”、海外专家、归国留学人员等高层次、高技能人才数量远低于北京、上海等城市,研发人员密度偏低,专业技术人员缺乏。

下一步,我市将坚持在调结构中加快发展,在加快发展中调整结构,强化创新驱动,继续做大经济规模,加快产业转型升级。主要思路和措施为:

一是抢占经济制高点。抓住金融、科技、总部经济三个重点,加快区域金融中心、创新中心、总部经济中心建设,大力推进产业提升工程,加快发展10大重点产业,突出抓好10大产业项目,重点推进专业批发市场转型升级,汽车、石化、电子信息、装备制造等制造业高端发展,大力培育电子商务、健康服务、检验检测等新业态。实施工业转型升级三年攻坚计划,以完善工业创新体系、工业和信息化深度融合、新一轮技术改造、引进和发展高端生产力为主抓手,强化项目推动、基地支撑、龙头带动、集群发展、内生增长,加快推动制造业向高端化、集约化、智能化、绿色化、网络化、服务化转变、工业发展模式向质量效益型转变、发展动力向创新驱动转变,构建高端高质高新产业体系,走可持续发展的新型工业化道路。二是加快发展平台建设。分类推进南沙新区、中新(广州)知识城、广州国际金融城等重大发展平台建设,抓紧完善各专项规划,进一步完善平台产业政策、人才政策等配套措施,加快推进起步区建设,推动项目加快落地,成为推进产业转型升级的重要载体。三是提升开放型经济水平。积极参与21世纪海上丝绸之路、丝绸之路经济带建设,大力推进南沙自贸试验区、中新(广州)知识城等重大开放平台建设。四是优化营商环境。制定实施建设市场化法治化国际化营商环境三年行动方案,进一步深化行政审批和工商登记制度改革,真心实意亲商、安商、扶商。五是推进城市更新。把产业升级与“三旧”改造紧密结合起来,完善提升产业园区综合服务功能,鼓励建设公共服务平台,建设专业市场综合体,促进市场与产业集群融合发展,为产业升级拓展空间。

四、新常态下改进国土资源管理的政策建议

当前,我市国土资源管理面临用地供需矛盾较为突出、建设用地总规模逼近“天花板”、建设用地产出效率与世界先进城市仍有加大差距、耕地保护和违法用地查处任务繁重等问题和困难,下一步,我市将重点做好以下工作:

一是加强节约集约用地。坚持差别化供地原则,加强重大项目用地保障。推进城乡统筹土地管理制度创新试点,推动完成功能片区土规审批备案,加快农村土地综合整治。健全节约集约用地机制,开展节约集约用地评价考核,建立城乡统一的建设用地市场,实施差别化供地政策。加大战略性发展平台和成片土地储备,重点开展金融城、琶洲、南站、白云新城、广钢新城、广纸片区等重点区域和市属国企减债用地的收储和轨道交通沿线土地储备。

二是进一步强化耕地保护。落实基本农田保护补贴和耕地占补平衡,加强土地管理的目标责任管理,开展年度耕地保护目标责任考核,完成高标准基本农田建设任务。严厉查处违法用地,开展土地执法专项行动,加强动态巡查和督办考核,建立实施全市统一的国土资源动态巡查考评机制。

三是继续加强制度创新。推进不动产统一登记,推动登记职责和机构整合,制订配套政策文件和管理制度,构建不动产登记信息管理平台和查询系统。加强法制建设,进一步完善“一法规、两规章、多部行政规范性文件”法规主干体系。坚持依法行政,推进行政执法规范化建设,以“并联”思路推动行政审批流程的优化,强化行政服务标准化建设,编制公共服务事项办事指南,推进公共服务事项网上办理。

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