政府的行政权力怎样使用？怎样从根本上监督权力运行的过程？普通群众能知道它是怎样运行的吗……这一个个曾经的疑惑，如今在南京被逐一解开了——该市努力践行科学发展观，在全国首创“行政权力阳光运行机制”，把权力放在阳光下透明运行，收到了反腐倡廉的好效果。南京的创新举措先后在全国政务公开会议上作专题介绍。
“阳光运行”是权力最好的防腐剂
在反腐倡廉建设中怎样学习实践科学发展观？南京市委、市政府紧紧抓住“权力运行”这个群众看不见、摸不着而又十分关心的热点问题入手。现实生活中行政权力是一种不规范、不透明、人为因素起决定作用的权力，其运行结果必然导致政府办事效率低下，出现不正之风，产生推诿扯皮甚至腐败现象。南京市委、市政府对此深刻认识到：必须让行政权力在规范、透明的轨道上运行，减少人为因素，把权力放到阳光下运行，只有这样才能做到廉洁、高效、透明，才能做到权力科学运行。南京市委、市政府以政务公开为原则，以电子政务为载体，以网上政务大厅为平台，推动行政执法权网上规范、透明、廉洁和高效运行，从根本上把权力运行让群众看得见；南京市把政府所有部门权力做到“三公开”：权力内容公开，权力运行公开，权力运行结果公开。2005年8月，南京在全国率先构建“权力阳光运行机制”，并提出了具体目标——“一年明显见效，两年基本建成，三年巩固提高”。南京在国内较早探索和实践电子政务，相继建成市级机关公务内网、统一办公平台和“中国南京”门户网站，政府职能部门也纷纷建立局域网和门户网站，公开政务信息，提供业务咨询、交费、信访、投诉等在线服务，网络综合功能较为完备，因特网用户已达199.6万户，这就为权力阳光运行机制的建立创造了一定的条件。
“构建权力阳光运行机制是一场深刻的变革，它涉及到思想观念的转变、体制机制的创新。这一机制的建立，能收到提高政府效能、优化投资环境、源头防治腐败的综合效应。”南京市纪委一位主要领导说。2006年2月，南京市委、市政府出台了《加快电子政务建设，构建权力阳光运行机制的意见》，成立了市构建权力阳光运行机制工作领导小组，市委书记、市长亲自担任这项工作的总负责。南京市明确要求全市54个具有行政执法权的市级机关部门和13个区县两年内基本形成“外网受理、内网办理、外网反馈”的权力阳光运行机制。当年8月，市委、市政府召开构建权力阳光运行机制工作推进会，对首批实现行政权力电子化运行目标的26家单位提出明确的进度要求。之后，各区县、市级机关各部门成立相应的领导机构和工作班子，把构建权力阳光运行机制工作摆到重要位置。什么是“权力阳光运行”？南京市“阳光办”负责同志介绍，这里的权力是指由国家法律、法规、规章所赋予行政部门的行政职权，让这些职权公开、透明地运行，这就是“权力阳光运行”。
政府行政事项项项公开透明
政府行政事项怎样公开？运行又怎样“阳光”？2006年上半年，南京市经过艰苦细致的工作，组织对全市行政执法权进行了全面清理，基本摸清了全市行政权力的分布、结构、重点以及权力运行的规律和概况，清理并审定市级具体行政行为共计5878项；2007年再次进行清理，通过取消、挂起、合并等措施，市级行政执法事项最终核减到3731项，削减了36%。区县行政执法事项经过两轮清理，总数削减了50%。南京市对这些行政权力实行编码管理，编制了《南京市行政职权目录》，对保留的3731项行政执法事项逐项统一编码管理，使每项行政执法权都有了唯一的“身份”。南京又把这些行政权力全部在“中国南京”网站、市网政务大厅和各单位门户网站上同源公布。同时明确规定：凡未在网上公开的行政权力任何部门、任何人一律不得行使。
目前，已有16个部门调整行政权力事项，经市政府法制办审核确认后重新公布。在政府门户网站上，南京市则公布了51个市政府部门的全部265项行政许可项目，初步实行企业登记并联审批、建设项目审批网上协同办理，办事效率、服务质量和审批透明度明显提高；南京还首批发放30万个实名免费信箱，为社会和公众提供各种政府业务在线服务；在全国城市中南京率先实行人大代表、政协委员建议提案网上受理和答复，网络也可跟踪查询办理进程和结果；通过市长信箱、“市长在线”、网上论坛、公示、征询意见等形式，人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权得到有效保障。
目前南京市权力阳光运行机制已形成了“一二三四”的框架体系，实现了权力阳光运行的跨越式发展。“一”是基本建成了全市各部门和各区县共建共享的统一电子政务网络系统；“二”是搭建了市及区县、部门两级工作平台；“三”是系统具有政务公开、网上办公、网上监察三大功能；“四”是系统能满足公众查询、机关办公、辅助决策、远程监督四个方面的需求。而从运行情况看，南京市权力阳光运行机制又实现了三个突破：行政事项办理全上网的突破；电子监察监控全覆盖的突破；自由裁量权标准化网上运行的突破——行政处罚自由裁量尺度由系统自动控制，填补了电子监察监控的空白点，拓展了电子监察监控的领域。
政府办事效率可以科学设计
“提高办事效率”原先只是口号式的一般要求，南京市把经过核定的行政权力及运行流程按照统一规范格式，全部公布在网上，市民上网这些部门的权力就一目了然，他们办什么样的事需要多长的时间，怎样办理，再也不需要处心积虑地找熟人、“开后门”、通关系，有效地解决了多年来机关“中梗阻”，掐断了公务人员权力寻租的渠道。南京市委主要领导要求实施权力阳光运行机制不是一般意义上的喊喊口号，而要让老百姓从中得到实惠；南京市政府主要领导明确要求政府各部门：“政府用权要让群众看得见”。今天在南京权力部门办事效率不仅得以提高，而且可以按最优化设计过程、可以控制，这就最大限度优化、细化、固化了行政流程。政府机关办某一件事原先要多少天，却没有保证。如今实行这个机制不但办事过程一目了然，而且办事进度、办事效果都精确到了分和秒。南京市第一批单位推行网上办公的实践显示，绝大多数部门行政执法事项承诺办理时限少于法定办理时限，部分行政执法事项甚至把20天法定时限优化缩短到1天，这就极大地提高了办事效率。
在没有实行权力阳光运行之前，南京市国土局建设项目预审办理时间通常要一个月，而阳光运行之后，由于把权力运行流程定到了每个干部的岗位，他们都不愿意在自己的岗位上耽误时间，都要急于提前完成，这就在无形之中形成了激励机制，以往那种机关作风推诿扯皮拖沓现象没有了。统计显示，南京市国土局办理建设项目预审原先起码要一个多月，而现在只要11天1小时37分；去年7月到9月这个局办理的103件审批件中，平均办理每件审批时间连打印在内的12个流程总耗费时间仅为9天2小时45分22秒。该局自实行网上办公后，行政许可事项平均办理时限缩短了50%以上。
南京“网上政务大厅”和首批21家单位还设立了网上监察监控系统，各单位领导及监察、法规、人事教育等部门可对行政执法电子系统进行实时流程监控、自动预警、绩效考核、异常处理，一旦出现违规操作或办理超时，网上监察监控系统会自动发出
“预警”、“黄牌”和“红牌”信号并启动监督程序。因此，群众办事用不着担心“会不会被人为地拖延”、“不找人打招呼、不送礼是不是就不能办”等等。市建委“未领取施工许可证擅自施工”行政处罚项目，法律规定是按工程造价的1-2%进行处罚，弹性空间很大。南京把该处罚细分为11个档次、85种情形，形成行政处罚自由裁量细则库，并固化到行政处罚系统中，办案人员只要将违法行为、情节等相关客观要素输入，计算机就能自动比对并生成处罚结果，使自由裁量不再有人为的因素，不再人为地控制。
到目前为止，南京市政府系统177个部门和单位（含区县）全部接入了市级机关公务网，机关公文实现了网上流转。今年，南京市100%行政许可和行政审批事项、大部分行政处罚事项都将在网上运行。今年1－6月份，全市网上共办理703633件次行政事项，其中已办结668450件，办结率95%。目前，网上办理行政事项的时间普遍比过去缩短了一半以上。
勇于实践使权力阳光运行多项创新
如今的南京，只要实行权力阳光运行机制的部门，就一定是依法行政、依法办事的，就一定能提升效能，根本不用担心这里办事过程会出现所谓的“猫腻”。南京市委、市政府在阳光运行机制中不止于“行政权力”一项，他们在建设反腐倡廉体系中全方位践行科学发展观，勇于创新，使纪检监察工作出现了全新的成果——
——创新选人用人机制，面向社会公开选拔市管副局以上领导干部，近三年来以公推公选方式选拔了76名市管干部，其中正局57名，副局19名，干部选拔任用的民主程度和透明度也在“阳光运行”；
——针对群众反映强烈的“看病难”、“看病贵”，南京在全国首倡对药品购销体制进行改革，对156家二级和9家三级医院实行“药房托管”，从源头上治理了药品回扣、开大处方等不正之风，使群众看病费用下降了20％以上；
——积极推进公务用车制度改革，并创新改革方式，有效地解决了车改中碰到的诸多难题，保证了车改健康发展；
——问责机制上下透明，到目前为止，仅在今年创建文明城市中，先后有31名干部因工作不力被免除职务或被进行各种处分处理，他们的问题全部被在媒体上曝光，市民清楚每一个人被受处理的过程；
——在全市农村构建“村官”保廉体系，较好地解决了“村官”腐败问题；
——针对群众举报投诉渠道不畅的问题，创新实名举报办理机制，实名举报率由过去10％左右上升到36％，较好地发挥了信访监督的作用；
——创新反腐倡廉宣传教育机制，开辟了全国首条廉政文化旅游专线，使廉政文化建设与人们的现代生活方式融为一体……
在中央纪委、监察部的指导以及省纪委、监察厅的大力支持下，权力阳光运行使南京城乡群众关心关注的热点难点问题得到了比较好的解决，南京群众对反腐倡廉建设信心指数大幅度上升，满意度提高。据国家统计局江苏调查总队的民意调查，南京市2007年满意和基本满意度为83.7%，居全省第一。南京市纪委、监察局连续两次被中央纪委评为全国先进集体。目前，南京市委、市政府正全力贯彻党的十七大报告中提出的“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”的要求，全面落实党的十七届三中全会精神和省委十一届五次全会精神，把权力阳光运行作为落实党中央、国务院构建惩防腐败体系和建设服务型政府的一个重要抓手，通过学习实践科学发展观，进一步把权力阳光运行工作推向深入。
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