实行“计划管理，总量控制”

 

我国建设用地供应实行“计划管理，总量控制”。但“总量控制”目标往往因为各方利益主体追求自身利益最大化的经济行为，以及计划管理的制度缺陷而落空，即存在计划失灵。

　　（一）建设用地供应计划管理漏洞导致计划失灵

　　在土地批租市场上，绝大多数的土地批租选择协议出让方式而非招标、拍卖、挂牌出让方式。与招标拍卖价格相比，由于地价监督机制不完善，协议地价不仅偏低，而且协议出让容易滋生寻租和腐败，造成土地收益（国有资产）流失，据估计，全国国有土地资产每年的流失量近100亿元。但推行公开招标拍卖出让制度的改革显得异常艰难，如在协议出让最盛的北京，在国土资源部11号令（注：即《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，要求自2002年7月1日起，“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”。）

　　出台后，北京市政府为妥善处理协议出让中的历史遗留问题，出台了33号令（京政办发[2002]33号）（注：《关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让的通知》（京政办发[2002]33号，简称“33号令”，2002年6月28日）。“33号令”虽然步调上与中央的精神保持一致，但对2002年6月30日以前已经进入协议程序但尚未获取土地使用证的协议出让放宽了政策，这无异于为今后协议出让开了几个合法的渠道。）

　　为协议出让留出了几条“合法”的渠道，结果出现了突击协议出让，掀起了新一轮的圈地运动。在国家有关部门加强执法监督检查力度的形势下，“33号令”实施的一年后，市政府又出台了修改“33号令”的“4号令”（京政办发[2004]4号）（注：《关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让补充规定的通知》（京政办发[2004]4号，简称“4号令”，2004年1月31日）。）

　　这才完全堵住了协议出让的几条“合法”渠道，真正与中央的精神保持一致。北京市政府执行中央土地出让制度改革的艰难历程是中国市场化经济体制改革的一个缩影，说明对权力阶层缺乏有效的监督机制，以及权利阶层与利益集团的结盟始终是改革进程中的最大障碍。

　　据调查，我国现有城市土地面积为204.2万公顷，其中有约3％～5％处于闲置状态，另有40％的土地属于低效利用.现行的土地供应管理制度对地方政府下放土地供应权，违法供地缺乏有效的制度约束。据国土资源部统计，在近期的土地市场治理整顿中，共查处土地违法违规案件7万余件，如青岛崂山土地违法案件中，尽管国家严格禁止非法征用土地和违规占用耕地，但青岛崂山的个别政府官员却公然违反国家土地管理的有关规定，违反权限，采取批条子、打招呼、开协调会的方式，直接插手干预土地批租和出让事务，扰乱了土地管理秩序，造成了恶劣的社会影响，腐败分子大部分贿金来源都与其利用职权为房地产商在土地出让审批过程中谋求利益有关。

　　（二）各方利益主体追求利益最大化的经济行为削弱了政府的宏观调控能力

　　上个世纪80年代后，城市土地供应逐步改革无偿划拨、实行有偿使用制度。在制度转轨过程中，土地供应沿袭了渐进式改革道路，导致行政划拨的低地价和有偿出让的高地价“双轨”并行。当这些原划拨土地使用者由于改制、破产等原因需要盘活土地时，在“双轨制”的巨额经济利益驱动下，他们纷纷自发地、分散地向土地市场供地，地方政府在政绩和利益驱动下，往往没有动力去控制私下交易，土地供应处于无序状态。其次，在现行的征用供地制度下，低价补偿、高价出让引发了农村集体土地交易的隐形市场，农村土地也成为计划外供应的主要渠道之一。

　　地方政府和农村集体倾向于多供地，而企业（开发商）企业在利益最大化的驱动下，则倾向于通过囤积土地获得投资和投机收益，利益主体各方的经济行为致使计划目标落空。以上海为例，从1993年至2002年，上海土地批租总量为16765万平方米，据了解，在整整十年过程中，真正开发的仅仅只有45％，还有55％的土地没有开发，而这些停滞的土地约有9000万平方米，并且大部分是住宅用地，按照容积率2计算，将可以建设商品房约1.8亿平方米，如果按照上海每年2000万平方米的住宅开发竣工速度计算（注：根据上海统计年鉴1995年到2003年的有关数据计算的年均住宅竣工面积为1902.67万平方米。），这些土地相当于九年的储备量，由此可见企业囤积土地规模之大。

　　此外，对闲置土地的处理政策不得力、效果欠佳。如按照《闲置土地处置办法》（注：国土资源部5号令，1999年4月28日。），以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20％以下的土地闲置费；满两年未动工开发时，可以无偿收回土地使用权。但事实上，开发商每半年到土地管理部门办一次延长开发建设手续，就可以无限期地拖延处置期，加之涉及合同、土地补偿价的折算、银行抵押等一系列问题，使处置闲置土地的政策难以落到实处，闲置土地处理办法成了“纸上谈兵”。

　　在计划失灵的情况下，国家适时调整了计划管理目标，即通过“垄断供应”保证“总量控制”。实施土地储备制度的主要目的是为了实现政府对一级土地市场的垄断供应，增强宏观调控能力，顺利推行土地的招标拍卖出让制度的改革，防止国有资产流失，约束地方政府扩张供地的冲动，以及盘活闲置土地，提高土地资产的利用率。我国大多数城市实施的土地储备制度与一般意义的土地储备有所区别，其主要目的不是为了纠正市场失灵，而是在于弥补计划缺陷。