[基本案情]

    2005年7月，某市A单位由于机构精简，有一幢行政办公楼空闲出来。该宗地位于市区，地势较好，属于划拨用地，占地面积620平方米，建筑面积3100平方米。A单位于当年10月份将该幢办公楼出租给B公司经营宾馆，B公司与A单位签定了《房屋租赁协议》，协议约定：B公司每年向A单位交纳租金30万元，租期为三年。

    [不同处理意见]

    该案由该市国土资源局执法监察支队立案查处，经查明，该幢办公楼原土地使用权证登记的用途为机关用地，A单位与B公司一直未得到土地管理部门同意办公土地使用权出租登记，也未向土地管理部门缴纳年租金（即出让金），在查处本案过程中，存在三种不同意见。 
    第一种意见认为：A单位办公楼的原土地用途为机关用地，而A单位未经土地管理部门同意和市人民政府批准，将其办公楼出租给B公司经营宾馆，实际土地用途为商业用地，土地用途发生了变化，其行为违反了《土地管理法》第56条的规定，构成了不按批准用途使用土地的行为。为此，可依据《土地管理法》第八十条的规定，对A单位作出“责令交还土地，处以罚款”的行政处罚。 
    第二种意见认为：A单位将原办公楼出租给B公司，土地使用权随建筑物的转移而转移，而A单位在未经市国土局批准的情况下，擅自将划拨土地使用连同地上建筑物出租给B公司，其行为违反了国务院55号令第四十四条、四十五条的规定，构成非法出租土地使用权，应按国务院55号令第四十六条的规定作出“没收土地非法收入，并处罚款”的行政处罚。
    第三种意见认为：该案涉及两种违法行为，一种是非法出租土地使用权的行为，一种是不按批准用途使用国有土地的行为，对本案当事人应依据《土地管理法》和国务院55号令的相关规定合并作出处罚。 

    [综合分析及处理]

    对于上述三种意见，案件讨论组最后采纳了第二种意见，理由如下 
    第一，根据国务院55号令四十四条、四十五条和国土资源部《关于执行〈城市房地产管理法〉》和国务院55号有关问题的批复第六条的规定，构成非法出租划拨土使用权的必要前提条件是土地出租行为未经土地管理部门批准。在本案中，A单位将行政办公楼出租给B公司的行为未经经该市国土资源局批准，并未将租金中所含的土地收益上缴国家，因此，A单位和B公司的行为构成非法出租土地行为。 
    第二，本案不存在两种违法行为。首先，不按批准用途使用国有土地的违法行为的主体是取得国有土地使用证的权利人。在本案中，A单位具有这种主体资格，而B公司只是土地使用权的承租方，取得的是土地使用权的他项权利，不具有该违法行为的主体资格。其次，A单位不按批准用途使用国有土地的行为与A、B双方非法出租土地的行为具有牵连关系（类似于刑法中的牵连犯），从违法当事人的违法目的及后果结合本案事实综合考虑，我们认为A单位不按批准用途使用国有土地的行为被包含在非法出租土地使用权的行为之中，应以非法出租使用权定性较妥。根据国务院55号令第四十六条规定，作出如下处罚：对A单位作出没收土地非法收入30万元，并根据其情节并处罚款5万元。